II SA/Kr 1434/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska / spr. / Sędziowie WSA Piotr Głowacki Krystyna Daniel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2006 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie nienałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. M. kwotę 50 /pięćdziesiąt / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania II SA/Kr 1434/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].09.2002r , wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 w związku z art.51 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz.414 z 1994r z późn. zm.) oraz art.104 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. orzekł o nie nałożeniu na inwestora W. P. obowiązku wykonania określonych czynności przy zabudowie schodów zewnętrznych budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] obr. [...] w Z. w celu doprowadzenia dotychczas wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji wskazał , że postanowieniem z dnia [...].05.2002r nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w celu ustalenia , czy wykonane bez pozwolenia na budowę roboty budowlane spełniają podstawowe wymagania w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji oraz czy zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Organ ustalił , że w dniu [...].06.2002r W. P. przedłożył dokumentację inwentaryzacji zabudowy schodów wraz z opinią konstrukcyjną oraz opinię Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Z. z dnia [...].06.2002r o zgodności obiektu z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Z.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził , że sporny obiekt nie wymaga wykonania żadnych czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu z dnia [...].10.2002r od tej decyzji I. M. zarzuciła , że organ zalegalizował przedmiotową samowolę , mimo , iż usytuowanie obiektu narusza przepis par.12 pkt 1 i 4 rozporządzenia z dnia 14 grudnia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, że mapa , na której przedstawiono inwentaryzację obiektu nie odpowiada stanowi faktycznemu zabudowy , jak również nieprawidłowo określa jej odległość od granicy działki. Jak wynika z dołączonego zdjęcia wykonanego w 1998r , wielkość balkonu w budynku inwestora nie odpowiada powierzchni zabudowanej w 1999r. W piśmie z dnia [...].10.2002r , również zatytułowanym "Odwołanie", dodatkowo podniosła , że przedłożone przez inwestora kserokopie map w skali 1 : 1 000 i 1 : 250 są niezgodne z wyrysem z mapy ewidencyjnej w skali 1 : 1 000 , z wyrysem z mapy ewidencyjnej w skali 1 : 500. Decyzją z dnia 26 maja 2003r znak : [...] , wydaną na podstawie art. 138 par.1 pkt 1 i art.104 kpa , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał , że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek I. M. z dnia [...].09.2000r. Decyzją z dnia [...].03.2001r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał rozbiórkę wykonanej zabudowy schodów zewnętrznych. Organ odwoławczy decyzję tę uchylił decyzją z dnia [...].04.2001r , nakazując prowadzenie postępowania w trybie art.51 prawa budowlanego. W związku z tym kolejne postępowanie organu I instancji było prowadzone w tym trybie. PINB w Z. najpierw wydał postanowienie z dnia [...].05.2002r nakazujące inwestorowi przedłożenie dokumentacji powykonawczej, a następnie decyzję z dnia [...].09.2002r , stwierdzając , że sporny obiekt nie wymaga wykonania żadnych czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzję uznał za prawidłową. Wyjaśnił , że słusznie organ I instancji przyjął , że "wykonane zostały roboty budowlane związane z zabudową schodów , a nie budowa obiektu lub jego części". W obecnym stanie faktycznym bezzasadne jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem , gdyż wykonane przez inwestora roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa. Wynika to z przedłożonych dokumentów inwentaryzacji , sporządzonych przez osoby uprawnione , odpowiadające za treść złożonych opracowań. Organ nadzoru nie ma zatem podstaw do kwestionowania ich prawidłowości. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję I. M. wniosła o stwierdzenie jej nieważności , względnie o jej uchylenie. Zarzuciła , że organ administracji nie ustalił , czy zabudowane przez inwestora schody były ujęte w projekcie. Obowiązek organu w tym względzie wynikał z przepisów art.7 i art.77 kpa. Pozostawienie tej kwestii do ewentualnego późniejszego postępowania nie było dopuszczalne. Ponownie zarzuciła , że zabudowa schodów spowodowała powstanie części obiektu budowlanego i w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art.48 prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie , powołując się na stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył , co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/. W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy , że kwestionowana decyzja nie jest zgodna z prawem. Jak wynika z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...].01.2001r, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu [...].09.2000r wszczął postępowanie w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego położonego w Z. przy. ul. K. dokonanej przez W. P., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Znajdujący się w aktach protokół oględzin z dnia [...].11.2000r jest mało czytelny. Organ w uzasadnieniu decyzji nie ustalił dokładnie na czym polegały roboty budowlane wykonane przy przebudowie budynku. W decyzji z dnia [...].03.2001r nie podano wymiarów powstałej zabudowy schodów zewnętrznych. Nadto , jak wynika z protokołu oględzin , inwestor okazywał projekt budowlany domu mieszkalnego. Projektu tego brak jest w aktach sprawy. O ile znajdująca się na k.64 kserokopia stanowi projekt zagospodarowania przedmiotowej działki, według projektu budowlanego z 1968r , to nie zaznaczono na nim schodów zewnętrznych budynku mieszkalnego. Na karcie 20 akt znajduje się również kserokopia mapy - wyrysu z mapy ewidencyjnej - z 1992r, z której wynika , że budynek [...] znajdujący się na działce nr [...] nie posiadał w tym czasie schodów zewnętrznych. W dokumentacji inwentaryzacyjnej podano , że "wymiar zewnętrzny murku schodów wynosi 3,80 x 1,45m , boczna czołowa pełna ścianka grubości ½ cegły jest jednocześnie podparciem płyty balkonowej". "Na istniejącej płycie balkonowej zamocowane zostały belki pod okap istniejącego dachu, całość przysłonięta blachą trapezową". Skoro wszczęte zostało postępowanie w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego, a skarżąca podnosiła , że zewnętrzne schody nie zostały przewidziane w projekcie , że wykonane prace naruszają par.12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie , że istniejący wcześniej balkonik nie miał wymiarów 3,80 x 1,45m (a z rysunku przedstawiającego wejście do budynku przed zabudową wynika , że miał wymiary takie jak schody) , że inwentaryzację wykonano na nieprawidłowej mapie, to rzeczą organu było zażądanie oryginałów tych map a nie poprzestanie na kserokopiach (Niepoświadczona kserokopia dokumentu nie może być uznana za dowód w sprawie) , dokładne ustalenie rodzaju wykonanych przez inwestora prac w porównaniu do stanu , jaki wynikał z zatwierdzonego projektu budowlanego , z ustaleniem daty ich wykonania. Nieuprawnione jest twierdzenie organu odwoławczego , że organ nadzoru nie ma podstaw do kwestionowania dokumentów (inwentaryzacji sporządzonej przez arch. K.) sporządzonych przez uprawnione osoby. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów (art. 191 ordynacji podatkowej). Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według "swego widzimisię"; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. (por. wyrok NSA z dnia 13.06.2000r I SA/Ka 2160/98, LEX nr 43969). W myśl art. 75. § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Moc dowodowa dokumentów prywatnych ( a takie złożył inwestor) pozwala jedynie na stwierdzenie, że osoby, które je podpisały, tak twierdzą (wyrok WSA z dnia 16.06.2004r I SA 2574/02 LEX nr 173999). W związku z tym , za istotne należy uznać uchybienie organów polegające na nie rozważeniu dowodów i nie ocenieniu zarzutów zgłoszonych przez skarżącą. Wobec powyższego uznać należy , że przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszony został przepis art.7 , 75 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię. W sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...].09.2002r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zastosował się do poglądu wyrażonego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].04.2002r. Organ odwoławczy stwierdził wówczas , że "decyzja nakazująca na podstawie art.48 prawa budowlanego rozbiórkę części obiektu budowlanego jest nieprawidłowa , gdyż na podstawie protokołu komisyjnych oględzin i analizy dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt organu I instancji stwierdził , że w niniejszej sprawie wykonane zostały roboty budowlane , polegające na montażu na istniejącej murowanej obudowie schodów - ścianek osłonowych i montażu zadaszenia wspartego na istniejącej płycie balkonowej nad tymi schodami , a nie budowa obiektu budowlanego lub jego części". "Tylko po stwierdzeniu, że inwestor wykonał roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ , organ nadzoru budowlanego orzeka o nakazie rozbiórki tego obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art.48 prawa budowlanego". Stwierdzić zatem pozostaje , że pogląd ten był co najmniej przedwczesny. Ustalenia takiego , bez uzupełnienia i rozważenia całego materiału dowodowego, nie można było dokonać wyłącznie na podstawie protokołu komisyjnych oględzin i analizy dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt. Tym bardziej , że dokumentacja ta zdaje się wskazywać (konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego), że inwestor dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też , na podstawie powołanego wcześniej przepisu oraz art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.