II OSK 249/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Janina Kosowska sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Przedsiębiorstwa Robót [...] S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1241/06 w sprawie ze skargi [...] Przedsiębiorstwa Robót [...] S.A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Przedsiębiorstwa Robót [...] S.A. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1241/06, oddalił skargę [...] Przedsiębiorstwa Robót [...] SA na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności i orzekł o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...], nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia [...] Przedsiębiorstwu Robót [...] SA na przebudowę sieci magistralnej w liniach rozgraniczających ulic: G., N., P., R., L., Z., R., W., R., Z., K., G., P., A., P., P.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], w wyniku odwołania wniesionego przez Z. i R. P., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody M. i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie 7/IV SA 2083/02 uchylił powyższą decyzję, wskazując, iż wadliwa była tylko część decyzji odnosząca się do działki, której właścicielami są Z. i R. P., zaś zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego nie dotyczył pozostałej części decyzji pozwalającej na przeprowadzenie inwestycji na pozostałych działkach. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], będąc związany oceną Sądu rozpatrując ponownie odwołanie, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził, nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę sieci magistralnej na terenie działki [...], natomiast w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego z 1994 r. w części dotyczącej przebiegu inwestycji przez działkę skarżących, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności badanej decyzji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono ponadto, że zapis art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego w dacie kontrolowanej decyzji (tj. w dn. [...]) stanowił, iż pozwolenie na budowę (a więc i przebudowę) może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowane, natomiast zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę miał obowiązek dołączyć dokument stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tego zaś warunku nie spełnił, gdyż nie dołączył zgody Z. i R. P. na przebieg inwestycji przez ich działkę nr [...]. Tym samym naruszono powołane wyżej przepisy, które to naruszenie, zdaniem organu, miało charakter rażący z uwagi na jednoznacznie sformułowane normy prawne i obligowało organ kontrolujący do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w części dotyczącej działki nr ewid. [...]. W skardze [...] Przedsiębiorstwa Robót [...] S.A. na powyższą decyzję podniesiono, iż fakt niezwłocznego zawarcia z właścicielem działki porozumienia powinien mieć wpływ na ocenę tego naruszenia, skoro realizując inwestycję inwestor posiadał już prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1241/06, uznał, że skarga na powyższą decyzję nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w toku postępowania nadzorczego sprawę rozpatrywał Wojewódzki Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 8 lipca 2004 r. uchylił wcześniejszą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (stwierdzającą nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę) z przyczyn formalnych, zaś organ odwoławczy zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., został związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Sąd I instancji zajął stanowisko, że norma prawna art. 32 ust. 4 pkt 2 jest sformułowana jednoznacznie, a zatem wydanie pozwolenia na budowę przy braku udokumentowania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winno być wyraźnie udokumentowane, a zgoda wyrażona w sposób wyraźny. Okoliczność, że zgoda małżonków P. została wyrażona po wydaniu decyzji z dnia [...], pozostaje w ocenie Sądu I instancji, bez wpływu na dokonywaną ocenę, bowiem ocena ta następowała w postępowaniu nadzorczym kontrolującym okoliczność, czy przy wydawaniu decyzji z [...] r. nie naruszono przepisu art. 156 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 p.p.s.a. złożyło [...] Przedsiębiorstwo Robót [...] S.A., reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie, że naruszenie postanowienia art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego – tj. nieuzyskanie w dniu wydania decyzji, dotyczącej pozwolenia na budowę, zgody jednych z wielu właścicieli działek, na których miała przebiegać kanalizacja telekomunikacyjna – w przypadku, gdy zgodę tę uzyskano w 7 dni po uzyskaniu pozwolenia na budowę, co stanowi rażące naruszenie prawa, – art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] wypełnił wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 2083 i uzasadnił, że naruszenie prawa miało charakter rażący. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż skarga [...] Przedsiębiorstwa Robót [...] S.A. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż samo tylko naruszenie przez skarżącego art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego ma rażący charakter oraz, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wypełnił wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2004 r. i wyczerpująco wykazał dlaczego naruszenie prawa było rażącym. Sąd w zaskarżonym wyroku stwierdził, że norma prawna art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego jest sformułowana jednoznacznie i dlatego naruszenie jej ma charakter rażący. Skarżące Przedsiębiorstwo wskazało, iż w orzecznictwie oraz w doktrynie ustalony został pogląd, że nie każde oczywiste naruszenie prawa na charakter rażący. W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że wydając w miejsce uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji, decyzję z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku z dnia 8 lipca 2004 r. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną organ nie wykazał na czym polegało rażące naruszenie prawa, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że skarżący w sposób oczywisty naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego i dlatego naruszenie to ma charakter rażący. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli Z. i R. P. wnosząc o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu ze względu na słuszność zarzutu opartego na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. podnoszącego naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Przedmiotem skargi rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i zakończonej zaskarżonym wyrokiem była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] [...], którą to organ uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę magistralnej sieci telefonicznej w liniach rozgraniczających ulic wskazanych w tym pozwoleniu. Organ odwoławczy stwierdził nieważność opisanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na powyższą przebudowę pozwolenia na terenie działki nr ewid. [...] zaś w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Ta decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego była wynikiem ponownego rozpoznania niniejszej sprawy, której przedmiotem było pozwolenie na przebudowę telekomunikacyjnej sieci magistralnej udzielone [...] Przedsiębiorstwu Robót [...] po uchyleniu pierwotnej decyzji z dnia [...] znak [...] wydanej przez ten organ. Powyższą decyzją organ odwoławczy uchylając decyzję Wojewody M., stwierdził w całości nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] o pozwoleniu na przebudowę przedmiotowej linii telekomunikacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku z dnia 8 lipca 2004 r. uchylającego ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja ta nie spełnia wymagań decyzji wydanej w trybie nieważnościowym i nie uzasadnia w sposób prawidłowy zaistnienia przesłanki nieważnościowej, na którą się powołuje, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – zd. ostatnie traktujące o rażącym naruszeniu prawa. Sąd stanowczo podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa nie decyduje ani oczywistość jego naruszenia, ani charakter przepisu jaki został naruszony. Muszą być oceniane zaistniałe na skutek tego naruszenia negatywne skutki społeczno-gospodarcze. W sprawie rozpatrywanej Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnej argumentacji faktycznej ani prawnej rozstrzygnięcia nieważnościowego, co powoduje nieważność uznania, iż naruszenie przepisów wskazanego art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego miało charakter rażącego naruszenia. Ponadto Sąd zauważył, że skoro wadliwa była tylko część decyzji odnosząca się do działki właścicieli małż. P., to niezasadne było orzeczenie nieważności całej decyzji. Jak zaznaczył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję obecną, będącą przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej wydał po ponownym dokonaniu analizy akt sprawy. Jej uzasadnienie w znacznej części zawiera relację z przebiegu i postępowania, z przytoczeniem treści przepisów związanych z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji oraz treści przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ ponownie stwierdził, że inwestor nie spełnił warunku przedstawienia dowodu potwierdzającego prawo do dysponowania w celach budowlanych działką nr ewid. [...], należącą do małż. P.. To zaś w ocenie organu GINB rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, gdyż brzmienie tego przepisu jest jednoznacznie sformułowane i wyłącza zastosowanie uznania administracyjnego – jest to równocześnie spełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji w tej części, która odnosi się do działki nr ewid. [...]. Dokonując kontroli powyższej decyzji w aspekcie złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał jej zgodność z prawem i oddalił skargę. W tym miejscu zauważyć należy, że w przeciwieństwie do zasady wyrażonej w art. 183 p.p.s.a., iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej i rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach podniesionych w niej zarzutów, ograniczeń takich nie ma Wojewódzki Sąd Administracyjny, który w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga skargę w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji bada w pełnym zakresie zgodność zaskarżonego aktu zarówno z przepisami prawa materialnego jak i prawa procesowego. Winien też z urzędu uwzględnić stwierdzone naruszenia prawa, nawet gdy strona nie zgłosiła tego w skardze. Wymogom wynikającym z powyższego przepisu uchybił Sąd pierwszej instancji rozpoznając przedmiotową skargę. Sąd niezasadnie uznał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił stanowisko ocenne i zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku uchylającym pierwszą decyzję tego organu. W pełni uzasadnia to słuszność zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. Organ ponownie stwierdził, że inwestor nie wykazał swego prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością małż. P., tj. działką o nr ewid. [...]. Naruszył tym samym wymóg art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego co w jego ocenie nosi charakter rażący spełniający przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że w aktach administracyjnych sprawy, które jak twierdzi organ ponownie analizował przed wydaniem zaskarżonej decyzji, znajduje się dowód z dnia [...] potwierdzający prawo inwestora do przeprowadzenia na działce nr ewid. [...] małż. P. robót inwestycyjnych. Jest to porozumienie skarżącego R. P. z [...] Przedsiębiorstwem Robót [...] SA – określające prawa i obowiązki stron. Jak widać z daty zawarto je przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę czyli przed [...] Identycznej treści porozumienie dodając swoje warunki zawarła z inwestorem skarżąca Z. P. w dniu [...] i nie zakwestionowała porozumienia męża R. P. z daty wcześniejszej ([...]). Ten fakt nie został dostrzeżony przez organ w ogóle ani oceniony pod względem prawnym. Organ nie wypowiedział się, czy przy takim stanie faktycznym inwestor nie legitymował się prawem do przeprowadzenia robót budowlanych przez działkę [...] skarżących małż. P. i czy nie wykazał się prawem do dysponowania działką na cele budowlane. W świetle powyższych okoliczności ocena organu o rażącym naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego nie może być uzasadniona, skoro została oparta na ocenie niepełnego materiału dowodowego, tj. z pominięciem wskazanego wyżej istotnego dowodu. Poza tym trzeba zauważyć, że organ nadal w uzasadnieniu decyzji nie wykazał na czym w jego ocenie polega rażące naruszenie przepisów prawa budowlanego, nie przeprowadził żadnej analizy skutków społeczno-ekonomicznych naruszenia wskazanych przepisów. Akceptacja zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji i oddalenie skargi przy ewidentnym naruszeniu art. 153 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez organ – stanowi podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku po uwzględnieniu słusznych zarzutów skargi kasacyjnej. Z mocy art. 185 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.