VI SA/Wa 1610/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Asesor WSA Andrzej Kuna (spr.) Protokolant Daria Czerkawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2006 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę W dniu [...] lutego 2004 do Miejskiego Zarządu Dróg w [...], S. P. prowadzący [...] "S." w P., dalej skarżący, złożył wniosek o wydanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy w terminie od [...] stycznia 2004 roku do [...] kwietnia 2004 roku. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 roku Miejski Zarząd Dróg w [...] udzielił zezwolenia skarżącemu na umieszczenia reklamy w okresie od [...] stycznia 2004 roku do [...] kwietnia 2004 roku. Na podstawie art. 156§1 pkt 2, art.157§1 i art.158§1 k.p.a., art. 1 ust.1 i art.2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz.U. z 2001 Nr 79, poz. 856 ze zm.) decyzją z dnia [...] marca 2005 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło z urzędu nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2004 roku zezwalającej skarżącemu na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy. W uzasadnieniu organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia prawa. Zarządca drogi uwzględnił wniosek skarżącego z dnia [...] lutego2004 roku w całości wydając zezwolenie na zajęcie pasa drogi od dnia [...] stycznia 2004 roku do [...] kwietnia 2004 roku. Zatem, wydając decyzję z mocą wsteczną obejmującą również okres, który stanowi przekroczenie terminu zajęcia określonego w poprzednim zezwoleniu zarządca drogi rażąco naruszył prawo, a konkretnie art. 40 ust.12 pkt2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2000 roku, Nr 71, poz. 838 ze zm.). Pismem z dnia [...] maja 2006 roku skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2005 roku. Powołując się na bogate orzecznictwo NSA skarżący między innymi podniósł, że naruszenie prawa wynikające z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie miało charakteru rażącego. Nie doszło również do samowolnego zajęcia pasa drogi, a organ nie wskazał dlaczego powyższe naruszenie prawa uznał za rażące. W oparciu o art. 156§1 pkt 2, art.157§1 i art.158§1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2005 roku, wskazując, że żadna z przesłanek wymienionych w art. 156§1 pkt 1-6 nie zachodziła w czasie wydawania zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] czerwca 2006 roku pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że organ przy wydawaniu decyzji nie uwzględnił orzecznictwa NSA, jak również naczelnej zasady procesowej wynikającej z art. 7 k.p.a.. Zdaniem skarżącego naruszenie art.40 ust.12 ustawy o drogach publicznych nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa i nie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego. Organ w decyzji z dnia [...] marca 2005 roku nie ustosunkował się czy naruszenie prawa miało charakter rażący. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 roku Samorządowe Kolegium odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ uznał, że Kolegium Odwoławcze stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2004r. Nr [...] nie naruszyło (i to w sposób kwalifikowany) prawa. To Skarżący zajmując pas drogowy z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu z dnia [...] września 2003r. Nr [...] uchybił prawu mając świadomość (na skutek pouczenia zawartego w tymże zezwoleniu - decyzji) iż "w przypadku przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego (...) Miejski Zarząd Dróg naliczy karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej według stawek obowiązujących przy legalnym zajęciu drogi". Zdaniem organu to zarządca drogi (Prezydent Miasta P.) decyzją z dnia [...] lutego 2004r. Nr [...] rażąco naruszył prawo. Wydał bowiem zezwolenie z datą wsteczną nie bacząc na jednoznaczny w swej treści przepis art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych - naruszając tym przepis w sposób rażący. Kolegium Odwoławcze miało obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2004r. Nr [...] co też uczyniło decyzją z dnia [...] marca 2005r. Organ dalej wywodzi, iż Kolegium Odwoławcze w tej decyzji wskazało, że "(...) wydając decyzję (z mocą wsteczną) obejmującą również okres, który stanowi przekroczenie terminu zajęcia określonego w poprzednim zezwoleniu zarządca drogi rażąco naruszył prawo w postaci art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z tymże przepisem. Nastąpiło przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (str. 3 decyzji)". W tej sytuacji organ uznał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005r. jest nieuzasadnione i brak jest podstaw do kwestionowania decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2006r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 roku skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o orzeczenia co do istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi zostały przytoczone argumenty podniesione wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] czerwca 2006 roku nie naruszają prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i prawną jego ocenę w świetle mających zastosowanie przepisów. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wcześniej udzielone skarżącemu zezwolenie na umieszczenia w pasie drogowym reklamy strąciło swoją ważność w dniu [...] grudnia 2003 roku, ponowny wniosek został złożony dopiero w dniu [...] lutego 2004 roku, a decyzja, która została wydana w dniu [...] lutego 2004 roku udzielała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] stycznia 2004 roku do dnia [...] kwietnia 2004 roku, a naliczona oplata nie uwzględniała dyspozycji art.40 ust.2 pkt 12 ustawy o drogach publicznych. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04). Tak więc decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2004 zezwalająca skarżącemu na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam z datą wsteczną została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że skarżący miał wydane wcześniej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam na okres do dnia [...] grudnia 2003 r. Skarżący wystąpił z kolejnym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych w okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] kwietnia 2004 r. dopiero w dniu [...] lutego 2004 r., a więc organ mógł wydać kolejne zezwolenia najwcześniej od daty złożenia tego wniosku. W tej sytuacji istniała jednocześnie podstawa do stwierdzenia przez organ, że w okresie od [...] stycznia 2004 r. do dnia złożenia wniosku, wnioskodawca korzystał z pasów drogowych bez zezwolenia i w związku z tym do wymierzenia z tego tytułu kary pieniężnej. Zgodnie bowiem z art. 40 ust.2 pkt 12 ustawy o drogach publicznych - za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Konsekwencja powyższego było wydanie przez organ w dniu [...] marca 2005 roku decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2004 roku zezwalającej skarżącemu na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] stycznia 2004 roku. Jak już wskazano wyżej, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Co prawda Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednak nie ma ustawowych kompetencji do oceniania decyzji pod kątem ich zgodności z prawem, które zapadły w innych postępowaniach administracyjnych. Zdaniem Sądu organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). W sposób wszechstronny oceniły całokształt materiału dowodowego, dokonując analizy znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, działały przy tym zgodnie z prawidłami logiki. Również Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ dyspozycji art. 9 i 12 § 1 i 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd oceniając zaskarżone decyzje nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Biorąc pod uwagę, że ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ja decyzja nie naruszają prawa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.