IV SA/Gl 798/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie: NSA Szczepan Prax WSA Beata Kalaga - Gajewska Protokolant: sekr.sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu w dniu 25 października 2006 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Referatu Świadczeń Rodzinnych Wydziału Świadczeń Rodzinnych w B., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B., odmówił J. Ś. przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. Rzeczona decyzja wydana została na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 20 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 2, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), jak również § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 213, poz. 2162). W jej uzasadnieniu organ orzekający odnotował, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, uzyskany w [...] r. nie przekracza kwoty [...] zł, a w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przekracza kwoty [...] zł. W toku rozpoznania wniosku J. Ś. z dnia [...] r. organ ustalił, że miesięczny dochód rodziny wnioskującej w roku [...] wyniósł [...] zł. Przyjęto zatem, że w tym konkretnym przypadku kryterium dochodowe zostało przekroczone o [...] zł. Nadmieniono również, że zasiłek rodzinny nie przysługiwał też w poprzednim okresie zasiłkowym. W związku z tym nie zaszła sytuacja, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. W wyniku poczynionych ustaleń przyjęto, że w przypadku J. Ś. zasiłek rodzinny nie mógł być przyznany. Jednocześnie zauważono, iż tylko osoby, które mają prawo do takiego zasiłku mogą nabyć prawo do dodatków do niego. Wobec powyższego brak też podstaw do ich przyznania. W odwołaniu złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., J. Ś. wyraziła niezadowolenie z decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W tych ramach zarzuciła organowi, że naruszył przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 4 ustawy. Zarzuciła nadto naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, podniosła, iż organ nie rozpoznał sprawy co do istoty i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tych też powodów odwołująca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości. Strona wyjaśniła, że wnioskiem z dnia [...] r. zwróciła się do urzędu miasta o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, jak również dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka I.K. Podkreśliła, że nie sposób się zgodzić z zapadłą w jej sprawie decyzją odmowną, jako że – w jej ocenie – spełnia ustawowe kryteria określone ustawą o świadczeniach rodzinnych. Zaakcentowała, iż od dnia [...] r. przebywa na urlopie wychowawczym i z tych względów nie uzyskuje żadnych przychodów, "co jest ewidentnym przypadkiem dochodu utraconego." Prawo do świadczeń rodzinnych zależy od dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym złożenie wniosku, jednakże, gdy sytuacja rodziny ulegnie pogorszeniu w związku z utratą dochodu przez członka rodziny, dochód pomniejsza się o dochód utracony. Decyzja organu pierwszej instancji nie uwzględnia tej zasady. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] r. strona zwróciła uwagę Kolegium, że organ pierwszej instancji dopuścił się szeregu naruszeń prawa podczas wydawania decyzji w sprawach dotyczących dodatków mieszkaniowych. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców, opiekunowi prawnemu dziecka oraz opiekunowi faktycznemu dziecka, do ukończenia przez dziecko: 1) 18 roku życia lub 2) nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia, albo, 3) 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub w szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stwierdzono przy tym, że na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy, w okresie od 01 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym [...]. Ponadto zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 2 powołanej ustawy przysługuje w/w osobom, jeżeli dochód rodziny w [...] r. w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...] zł. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że w myśl art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2 w/w ustawy, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Z kolei omawiana ustawa, w dacie wydania tej decyzji, nie zawiera definicji legalnej "utraty dochodu". W konsekwencji interpretując to pojęcie należy posłużyć się regułami wykładni, w tym, w pierwszym rzędzie wykładnią językową. Stwierdzono zatem, że zgodnie ze znaczeniem wyrazu "utrata" w języku polskim oraz duchem języka "utrata" mieści sobie pierwiastek ostateczności i definitywności. Terminem "utrata" nie określamy natomiast chwilowych, czasowych momentów, w których jakiegoś świadczenia bądź uprawnienia jest się pozbawionym. W tym rozumieniu "utrata dochodu" to niewątpliwie odpadnięcie źródła, z którego pobierany był dochód (np. utrata zatrudnienia, utrata prawa do renty), nie stanowi je zaś np. zmniejszenie wynagrodzenia z powodu nie wypracowania prawa do poprzednio otrzymanej nagrody za dobre wyniki w prac, bądź czasowa rezygnacja pracownika z pobierania wynagrodzenia poprzez skorzystanie z urlopu bezpłatnego. Żeby móc zatem pod pojęciem "utraty dochodu" rozumieć także czasowe zawieszenie uprawnień do wypłaty należności pieniężnej musiałby w ustawie istnieć przepis, który do takiej interpretacji (niezgodnej w wykładnią językową) upoważniłby. Kolegium zauważyło jednak, że w obecnym stanie prawnym brak jest takiej normy. W konsekwencji przebywanie prze stronę na urlopie wychowawczym nie może być, zdaniem Kolegium, traktowane jak utrata dochodu w postaci poprzednio otrzymywanego wynagrodzenia ze stosunku pracy albowiem strona będąc na urlopie wychowawczym nadal pozostaje w stosunku pracy. W żadnej mierze nie można zatem mówić o definitywności utraty źródła dochodu a jedynie o czasowej z woli strony rezygnacji z pobierania wynagrodzenia za pracę. Ustawodawca w art. 27 pkt 2j ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej dodał po pkt 22 art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych pkt 23 w brzmieniu "utracie dochodu – oznacza to utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub inne pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą emerytury lub renty, e) nieotrzymywaniem części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej, e) wydzierżawieniem gospodarstwa rolnego na zasadach określonych w art. 5 ust. 8a". Kolegium zaakcentowało dalej, że ustawodawca przewidział, że art. 3 pkt 23 wejdzie w życie w dniu 01 września 2005 r. W wyniku poczynionych wyżej spostrzeżeń Kolegium uznało, że w trakcie pobytu strony na urlopie wychowawczym nadal pozostaje ona w stosunku pracy i może w każdej chwili podjąć pracę na dotychczasowych warunkach. Kolegium zauważyło nadto, że organ pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia zasady płynącej z art. 7 K.p.a. Ponadto organ ten z całą pewnością rozpoznał sprawę co do jej istoty i wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy, w odpowiedzi na zarzuty strony zawarte w jej piśmie z dnia [...] r., podkreślił że przedmiotem rozpoznania w tej sprawie była kwestia zasiłków rodzinnych nie zaś dodatków mieszkaniowych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. Ś. zwróciła uwagę, że w czasie urlopu wychowawczego jest fizycznie pozbawiona jakichkolwiek dochodów. Z tych względów akceptacja stanowiska SKO w tej materii prowadziłaby do wniosku, że strona, która faktycznie nie ma źródła dochodów przez dany okres a mimo to nie może skorzystać z przysługujących jej praw. Skarżąca podkreśliła, że wprowadzenie art. 3 pkt 23 omawianej wcześniej ustawy miało doprecyzować nieostre pojęcie utraty dochodu, wcześniej nie sprecyzowane w ustawie. W ramach odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreślono jedynie, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że art. 3 pkt 23 ustawy (który wszedł w życie w dniu 01 września 2005 r.) dookreślił, co należy rozumieć przez utratę dochodu przed wejściem w życie tego przepisu. Kolegium zauważyło, iż zgodnie z zasadą lex retro non agit przepisy prawa nie działają wstecz. Wprowadzenie powołanego przepisu z dniem 01 września 2005 r. przemawia, za twierdzeniem, że regulacje przewidziane w omawianej zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mają na celu jedynie doprecyzowanie obowiązujących wówczas zapisów ustawy lecz wprowadzenie całkowicie nowych regulacji, na które będzie strona powoływać jedynie po tej dacie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Jak nakazuje art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) -zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem (art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Przeprowadzając zatem ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem zarówno materialnym jak i procesowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ramach kontroli co do zgodności z zastosowanym przez organ w zaskarżonej decyzji prawem materialnym przyznane jest sądom administracyjnym uprawnienie do dokonywania oceny prawidłowości interpretacji brzmienia stosowanej przez organ jako podstawa materialna normy prawa. Jak wynika z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia stanowiącego przedmiot skargi, pojęciu "utrata dochodu" Samorządowe Kolegium Odwoławcze przypisało okolicznościom związanym z całkowitym i ostatecznym odpadnięciem źródła dochodu. Jednocześnie, skorzystanie z prawa do bezpłatnego urlopu wychowawczego przez matkę dziecka, organ potraktował jako zawieszenie uprawnień do wypłaty dochodu, nie będącym tożsamym z całkowitą utratą dochodu zdarzeniem. Oceniając sprawę w tym aspekcie, organ uznał, iż dochód rodziny skarżącej zawiera w sobie również "zawieszone" wynagrodzenie skarżącej, a w konsekwencji dochód ten przekracza na jednego członka jej rodziny kwotę wskazaną jako kryterium ustawowe. Odnosząc się do treści skargi nie można odmówić słuszności twierdzeniom w niej zawartym, iż organ w istocie doliczył do dochodu rodziny skarżącej nieistniejące w rzeczywistości kwoty. Skorzystanie bowiem z urlopu bezpłatnego przysługującego rodzicowi wychowującemu dziecko nie może wywoływać ujemnych dla nich skutków w postaci pozbawienia praw do innych świadczeń. Oczywistym jest, że odpadnięcie źródła dochodu w powodu chwilowej rezygnacji z wynagrodzenia ze względu na urlop bezpłatny lub niewypracownie nagrody za dobre wyniki pracy nie jest tożsame z "utratą dochodu" w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż świadczenia rodzinne, przewidziane jako ochrona dla najbiedniejszej sfery rodzin nie mogą służyć zaspokajaniu potrzeb osób, które ze swojej woli, mając obiektywne możliwości osiągania wyższych zarobków rezygnują z tego. Sytuacja taka nie zachodzi w przypadku osoby wykorzystującej nadane tej osobie z woli ustawodawcy uprawnienie do samodzielnego wychowywania dziecka, przy jednoczesnym zagwarantowaniu powrotu na dotychczasowe miejsce pracy. Przypisywanie takim podmiotom elementu złej woli byłoby sprzeczne z założeniem dla jakich ustanowione zostało prawo do bezpłatnego urlopu wychowawczego. Rozumowanie powyższe zostało w pełni potwierdzone zapisem ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzonym nowelą z dnia 22 kwietnia 2005 r. zawartą w art. 27 pkt 2 lit. j ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Z obecnej treści art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika bowiem wprost, iż utrata dochodu może być również spowodowana uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego. Uznając zatem interpretację pojęcia "utrata dochodu" dokonaną przez organ w zaskarżonej decyzji za błędną, co łączy się ściśle z wydanym w sprawie rozstrzygnięciem, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne uwzględnić skargę. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, w ponownym postępowaniu rzeczą organu będzie dokonanie ustaleń co do wysokości uzyskiwanego przez skarżącą i jej rodzinę dochodu przy uwzględnieniu stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na względzie orzeczono na mocy art. 145 w 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jak w sentencji.