II SAB/Gd 36/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 11 października 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta do udostępnienia skarżącemu R. K., w terminie 14 dni od doręczenia wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, informacji publicznej w postaci załączników stanowiących integralną część porozumienia zawartego w dniu 20 września 2005 roku w R. pomiędzy Gminą Miastem R. a A. spółką z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P., dotyczących porozumienia zawartego w dniu 5 czerwca 2003 r. pomiędzy Stowarzyszeniem "K." w R. a C. spółką z ograniczoną odpowiedzialnością w S. oraz porozumienia zawartego pomiędzy A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. a C. spółką z ograniczoną odpowiedzialnością w S. albo wydania w tym samym terminie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia tej informacji, II. zasądza od Burmistrza Gminy na rzecz skarżącego R. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. R. K. wniósł w dniu 5 maja 2006r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Burmistrza Miasta w wydaniu decyzji o odmowie dostępu do części umowy zawartej pomiędzy Gminą R. a A., dotyczącej załączników stanowiących integralną część umowy zawierających porozumienie pomiędzy Stowarzyszeniem [...]. a C. sp. z o.o. oraz porozumienie pomiędzy inwestorem A. a C. Sp. z o.o. Skarżący wskazał, że na jego wniosek złożony w dniu 27 października 2005r. na sesji Rady Miasta w przedmiocie udostępnienia zawartej umowy pomiędzy Gminą R. a A. otrzymał odpowiedź od Burmistrza Miasta, że załączniki stanowiące integralną część umowy nie mogą być mu udostępnione ze względu na ograniczenia ustawowe określone w art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a także ze względu na prośbę A. o nieujawnienie treści porozumienia wraz z załącznikami zawartego z Gminą R.. Skarżący wskazał również, że na sesji Rady Miasta w dniu 26 stycznia 2006r. zwrócił się do Burmistrza Miasta w przedmiocie nie wydania decyzji odmawiającej dostępu do treści w/w porozumienia. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie skarżący otrzymał od Burmistrza Miasta pismo z dnia 8 lutego 2006r., w którym organ stwierdził, że jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powiadamia jedynie wnoszącego, iż jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa oraz że załączniki do w/w porozumienia nie miały charakteru informacji publicznej, w związku z czym brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej. W ocenie skarżącego, z przepisów art. 16 ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, iż odmowa udostępnienia umowy zawartej pomiędzy Gminą R. a A. powinna nastąpić w formie decyzji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, iż podstawą odmowy dostępu do załączników porozumienia było uznanie, że treść tych dokumentów jako zawartych pomiędzy prywatnymi osobami prawnymi nie jest informacją publiczną i dodatkowo stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz.U. z 2003r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Załączniki te zawierają dane dotyczące m.in. sposobu wyliczenia ceny najmu powierzchni użytkowych, wysokość preferencji przy ich ustalaniu, zasady zmiany stawek czynszu. Dodatkowo strony zawierające to porozumienie tj. A. i C. sp. z o.o. złożyły zastrzeżenia o nie wyrażeniu zgody na udostępnienie treści tych dokumentów. Organ wskazał, że informacja pozostająca w posiadaniu władzy publicznej, a dotycząca działalności gospodarczej podmiotów prywatnych nie jest informacją publiczną. Tak więc informacja, której udostępnienia domagają się Radni nie mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych też względów nie można, w ocenie organu, stosować w przedmiotowej sprawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej nakazującego wydanie decyzji w razie odmowy udzielenia informacji. W przypadku wydania takiej decyzji byłaby ona nieważna z mocy prawa. Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie organ powołał się na wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002r., sygn. akt [...]. Ponadto organ podniósł, że kilkakrotnie pisemnie informował skarżącego o podstawach prawnych i faktycznych uznania, że żądana informacja nie należy do zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu pisma skierowane do Klubu Radnych "[...]", jako inne akty z zakresu administracji publicznej uniemożliwiają uznanie, że organ pozostawał w sprawie w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga R. K. była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Właściwość sądu administracyjnego w sprawach skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej wynika z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Wskazana wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, Monitor Prawniczy 2002/23/1059). Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej, zaś wyliczenie wskazane w art. 6 ustawy jest jedynie przykładowe. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl zaś art. 61 ust. 2 Konstytucji RP Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Przepis ten należy zatem interpretować rozszerzająco, zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu, jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji publicznej, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (por. M.Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 37-39). Ponieważ zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji prawo do informacji obejmuje też dostęp do dokumentów, a Konstytucja na podstawie jej art. 8 jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, zatem nie można dokonywać takiej interpretacji art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która ograniczałaby wspomniane prawo wbrew wyraźnej regulacji art. 61 Konstytucji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004r., sygn. akt II SAB 364/03, Lex nr 162285). Biorąc powyższe pod uwagę, należy uznać, iż zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, gdy dotyczą spraw publicznych, stanowią bowiem informacje wytworzone przez organ władzy publicznej. Dostęp do nich może podlegać ograniczeniu w myśl art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W sytuacji, gdy organ władzy publicznej stwierdza brak podstaw do uwzględnienia wniosku wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Podstawą do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej może być zarówno ustalenie przez organ władzy publicznej, że jest ona objęta ograniczeniami określonymi w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również w sytuacji, gdy organ dokonuje ustalenia, iż informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu powyższej ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004r., sygn. akt II SAB 325/03, Lex nr 162287). W przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta zawarł w dniu 20 września 2005r. z A. spółką z o.o. porozumienie dotyczące sposobu i warunków realizacji inwestycji – budowy Centrum Handlowo-Rekreacyjnego wraz z układem drogowym zlokalizowanym w R.. Z uwagi na fakt, iż przedmiotową inwestycję spółka A. nabyła od C. spółki z o.o. wstępując jednocześnie w prawa i obowiązki wynikające z zawartego w dniu 5 czerwca 2003r. porozumienia pomiędzy Stowarzyszeniem "[...]" a C. spółką z o.o., w porozumieniu z dnia 20 września 2005r. w § 9 przywołano jako załączniki wyżej wymienione porozumienie oraz porozumienie z dnia 18 września 2005r. zawarte pomiędzy A. spółką z o.o. a C. spółką z o.o. Okolicznością bezsporną jest, że skarżący złożył w dniu 12 października 2005r. wniosek o udostępnienie przez Burmistrza Miasta wszelkich kopii dokumentów związanych z podpisaniem umów, porozumień, uzgodnień itp., pomiędzy Gminą Miasta a inwestorem lub jego następcą prawnym, ewentualnie dzierżawcami gruntów lub powstających obiektów (pomieszczeń), dotyczących planowanej budowy obiektu wielkopowierzchniowego (centrum handlowego) w B. R. w R.. Burmistrz Miasta do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie udostępnił skarżącemu informacji dotyczącej treści w/w załączników do porozumienia z dnia 20 września 2005r., ani nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. W ocenie Sądu organ administracji pozostawał zatem w bezczynności, czym naruszył przepis art. 13 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z treści porozumienia z dnia 20 września 2005r. realizacja inwestycji łączy się z koniecznością rozbudowy i modernizacji infrastruktury miejskiej. W § 2 porozumienia inwestor – A. Spółka z o.o. zobowiązał się pokryć koszty budowy ulicy K. na odcinku od istniejącego na wysokości wjazdu do Centrum ronda do granicy z miastem R. według określonych parametrów. Jednocześnie Gmina Miasta zobowiązała się do zawarcia stosownych umów wykupu gruntów, w wyniku których stanie się właścicielem nieruchomości, stanowiących w chwili obecnej własność osób trzecich, a niezbędnych do budowy w/w ulicy ze środków określonych w § 6 lit. a porozumienia, tj. przekazanych Gminie przez inwestora. Wykonanie budowy w/w ulicy inwestor zlecił Gminie i w tym celu zobowiązał się przekazać środki finansowe w wysokości całkowitego kosztu budowy dla każdego etapu w terminie 14 dni od daty uzyskania przez Gminę ostatecznego pozwolenia na budowę każdego etapu ulicy oraz ogłoszenia przetargu na wykonawcę robót budowlanych. Ponadto inwestor zobowiązał się dokonać podziału geodezyjnego nieruchomości stanowiących jego własność w celu wydzielenia działek gruntu pod poszerzenie ulicy K. w terminie do dnia 31 marca 2006r. Strony postanowiły, że z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca wyżej opisany podział stanie się ostateczna działki niezbędne do poszerzenia ulicy K. przejdą z mocy prawa na rzecz Gminy, zaś inwestor zrzekł się odszkodowania za powyższe działki. W ocenie Sądu z postanowień w/w porozumienia wynika jednoznacznie, że dotyczy ono spraw publicznych, tj. budowy przez Gminę Miasta dróg na zlecenie i na koszt inwestora. Zdaniem Sądu skarżący, jako radny oraz mieszkaniec Gminy Miasta miał interes prawny w poinformowaniu go o zobowiązaniach wspólnoty samorządowej, której jest członkiem. Każdy ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, do której zalicza się również organy wykonawcze samorządu gminnego. Porozumienie z dnia 20 września 2005r. stanowiło zatem informację publiczną. Skoro zaś strony w/w porozumienia uczyniły jego integralną częścią załączniki określające porozumienia objęte wnioskiem skarżącego Sąd uznał, że informacja objęta wnioskiem skarżącego miała charakter informacji publicznej. Wskazać również należy, że organ administracji informując skarżącego o braku podstaw do udostępnienia żądanej informacji powołał się również na określone w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Treść cytowanego przepisu również wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie organ administracji, po ustaleniu iż prawo skarżącego do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, zobowiązany był w drodze decyzji odmówić udostępnienia informacji publicznej. Organ administracji rozpoznając, w wykonaniu wyroku, zgłoszony przez skarżącego wniosek o udostępnienie informacji publicznej ustali, czy informacja objęta wnioskiem stanowi informacją publiczną podlegającą ujawnieniu w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym weźmie pod uwagę, iż żądana informacja jest zawarta w dokumentach stanowiących załączniki do porozumienia zawartego pomiędzy Gminą Miasta z podmiotem prywatnoprawnym dotyczącego planowanej inwestycji na terenie R.. Organ administracji oceniając charakter żądanej informacji winien kierować się przepisami art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 3, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 w zw. z art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 ust. 1, art. 13 oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, orzekł jak w pkt I wyroku. Odnośnie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.