II GSK 137/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie Jan Bała (spr.) NSA Jan Grabowski Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 25 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt III SA/Po 778/05 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu zgłoszenia zmiany we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt III SA/Po 778/05 oddalił skargę J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu zgłoszenia zmiany we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Sąd I Instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 22 listopada 2004 r. J. K. złożył w Urzędzie Miejskim w K. wniosek o uzupełnienie zmian we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Wniosek został pozytywnie rozpatrzony i w dniu 1 czerwca 2005 r. Burmistrz K. wydał zaświadczenie o zmianach w ewidencji działalności gospodarczej. Wydając powyższe zaświadczenie, jako podstawę materialną wskazał treść art. 7a ust. 1, art. 7b ust. 1 w związku z art. 7d ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) - dalej ustawa o działalności gospodarczej. Następnie postanowieniem z dnia 9 września 2005 r. organ I instancji wyznaczył J. K. 7-dniowy termin do uiszczenia opłaty za zgłoszenie zmiany we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Wydając przedmiotowe orzeczenie, Burmistrz K. powołał się na treść art. 7a ust. 3 ustawy o działalności gospodarczej, a w odniesieniu do podstaw proceduralnych - na treść art. 123 § 1 i art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 89, poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a. Od powyższego postanowienia w dniu 21 września 2005 r. J. K. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W uzasadnieniu zakwestionował zasadność pobierania opłaty od czynności zgłoszenia zmiany we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej oraz formę wydania postanowienia w sprawie opłaty. Skarżący stwierdził, iż postanowienie wydane na podstawie art. 264 k.p.a. może być wydane tylko równocześnie z wydaniem decyzji. Zarzucił organowi I instancji niepodanie pełnej i prawidłowej podstawy prawnej decyzji oraz podniósł kwestie niezwrócenia mu przez organ I instancji uiszczonej tytułem wniesienia odwołania opłaty skarbowej. Postanowieniem z dnia 2 listopada 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż zaświadczenie o zmianach w ewidencji działalności gospodarczej jest aktem administracyjnym szczególnego rodzaju potwierdzającym sytuację prawną przedsiębiorcy i brak było podstaw do wydania decyzji w tym przedmiocie. Wobec powyższego organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji o wydaniu postanowienia w przedmiocie uiszczenia opłaty w trybie analogii do kwestionowanego przez skarżącego art. 264 k.p.a. W ocenie organu II instancji prawidłowo wskazano rodzaj aktu prawnego, podano jego pełny tytuł, datę wydania oraz dokładnie wskazano publikator. Nadto ustosunkowując się do kwestii żądania zwrotu opłaty skarbowej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, iż w trybie trwającego postępowania odwoławczego brak było podstaw do rozpatrzenia powyższego zarzutu. Na wskazane wyżej postanowienie organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył J. K. . Skarżący podniósł zarzuty tożsame z zawartymi w odwołaniu. Odnośnie uchybień w prawidłowym wskazaniu podstawy prawnej skarżący zarzucił je tym razem organowi II instancji, wskazując dodatkowo na brak powołania przez ten organ podstawy materialnej orzeczenia. J. K. zarzucił także organowi II instancji naruszenie treści art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo działalności gospodarczej oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 217, poz. 2125) - dalej ustawa o zmianie ustawy o działalności gospodarczej - przedsiębiorcy wpisani do ewidencji działalności gospodarczej zobligowani zostali w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy do uzupełnienia brakujących danych, o których mowa w art. 7b ust. 2 tejże ustawy. W ocenie Sądu, uzupełnienie wpisu polegające na podaniu dodatkowych informacji, jest w istocie zmianą wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, choćby w literalnym brzmieniu, która podlega opłacie, o ile nie jest z tej opłaty wyraźnie zwolniona. Sąd wskazał, iż podobne rozwiązanie (opłata za zmianę we wpisie do ewidencji) przyjęte jest na gruncie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1808 ze zm.) w art. 69 ust. 1, 3, 5 i 6. Konstrukcja przywołanych przepisów, zdaniem Sądu I instancji, wskazuje jednoznacznie, że jeżeli ustawodawca ma zamiar zwolnić przedsiębiorcę od pewnych opłat - czyni to wprost. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, brak jest podstaw prawnych do zaniechania pobierania opłaty z tytułu uzupełnienia wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że skarżący kwestionując fakt wydania postanowienia z dnia 9 września 2005 r., pominął fakt, iż podstawą prawną tegoż postanowienia był art. 264 § 1 k.p.a., ale w związku z art. 7a ust. 3 ustawy o działalności gospodarczej. Przepis powyższy (tj. art. 264 k.p.a.) daje podstawę do orzekania ustalającego wysokość kosztów postępowania, a treść art. 123 k.p.a. pozwala na rozstrzygnięcie tej kwestii postanowieniem. Sąd wskazał, że w niniejszym postępowaniu złożenie wniosku o uzupełnienie wpisu było czynnością, dla której ustanowiony został termin zawity - organ wydał zaświadczenie, a następnie postanowienie o zobowiązaniu do uiszczenia opłaty. Zasadnie, w ocenie sądu administracyjnego, organ przyjął, że załatwienie sprawy w trybie art. 261 § 4 k.p.a. nie powoduje zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty, a jedynie odsuwa w czasie ten obowiązek. Zdaniem Sądu I instancji analiza materiału dowodowego nie wykazała naruszenia przez organ II instancji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekało w oparciu o stan faktyczny w całości ustalony przed organem I instancji, a zatem nie naruszono zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Ponadto Sąd wskazał na art. 10 § 1 k.p.a., który zakłada zagwarantowanie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, a nie postanowienia. J. K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznawania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania. Jako podstawy kasacyjne skarżący wskazał art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. - w związku z art. 264 k.p.a. W uzasadnieniu J. K. zarzucił sądowi administracyjnemu niewłaściwą ocenę prawną art. 264 k.p.a., co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi, czyli naruszenia art. 151 p.p.s.a. Skarżący podniósł, iż niedopuszczalnym jest orzekanie w trybie analogii art. 264 k.p.a., jak uczynił to Sąd I instancji. Art. 264 k.p.a. nie upoważnia do wydawania postanowienia w sprawie opłat, gdyż przepis ten dotyczy tylko i wyłącznie kosztów postępowania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, postanowienie Burmistrza Krotoszyna zostało wydane bez podstawy prawnej, co wyczerpuje przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. J. K. podkreślił, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej bez wydania postanowienia o kosztach postępowania, jak również wydanie postanowienia w tej sprawie bez wydania decyzji rozstrzygającej sprawę. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że rozstrzygnięcie było rozwiązaniem dla strony korzystnym, gdyż umożliwiało złożenie środka odwoławczego i ponowne rozpoznanie merytoryczne sprawy, albowiem złożenie środka odwoławczego przysługuje stronie także w postępowaniu egzekucyjnym. W ocenie skarżącego żądanie opłat związanych z uzupełnieniem wpisu do działalności gospodarczej jest bezpodstawne. Uzupełnienie danych to nie zmiana danych lecz odrębny obowiązek wynikający z art. 8 ustawy o zmianie ustawy o działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04, LEX nr 146732). W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 264 k.p.a. Ten ostatni przepis nie jest jednak przepisem prawa materialnego lecz procesowego. Składa się z dwóch jednostek redakcyjnych (paragrafów), a autor skargi kasacyjnej nie podał, który z paragrafów tego przepisu został jego zdaniem naruszony. Jedynie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, iż chodzi o § 1 art. 264 k.p.a., zgodnie z którym jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Poza tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 264 § 1 k.p.a., nie mają bezpośredniego zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz tylko przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei, jeżeli chodzi o podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi na skutek wadliwej oceny, iż "organ I instancji zasadnie przyjął, że powołany przepis art. 264 k.p.a. można w trybie analogii uznać za podstawę do wydania postanowienia o obciążeniu strony opłatą", to stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie ograniczył się wyłącznie do tego stwierdzenia. Sąd przyznając skarżącemu rację, iż art. 264 k.p.a. stanowi tylko o kosztach postępowania, stwierdził jednocześnie, że wskazanie różnicy między opłatą a kosztem postępowania może być utrudnione. Dowodzi tego analiza przepisów ustaw szczególnych, gdzie ustawodawca często posługuje się pojęciem "opłata" i "koszty dodatkowe", ale można również uznać, że w istocie rzeczy chodzi o opłatę. Jeszcze bardziej utrudnione jest wyodrębnienie "innych należności" wynikłych z postępowania, o których mowa w art. 265 i 267 k.p.a. Mogą to być wszelkie inne koszty postępowania nie wymienione w k.p.a., a wynikające z ustaw szczególnych. Naczelny Sąd Administracyjny powyższy pogląd podziela. Stąd też, mimo iż podstawę materialną do wydania przez organ administracji orzeczenia o kosztach postępowania stanowił art. 7a ust. 3 powołanej ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo o działalności gospodarczej, zgodnie z którym opłata w sprawie zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wynosi 50 zł, to opłata ta w istocie rzeczy stanowi należność związaną z kosztami dotyczącymi zmiany wpisu do tej ewidencji, w tym z wydaniem oraz doręczeniem zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Okoliczność zaś, iż "jednocześnie" z wydaniem zaświadczenia o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej organ nie wydał postanowienia o kosztach na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. nie oznacza naruszenia tego przepisu. Użyte w tym przepisie sformułowanie "jednocześnie z wydaniem decyzji" stanowi zalecenie dla takiego właśnie postępowania organu, co nie oznacza, iż organ już po wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie może wydać postanowienia o kosztach postępowania. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.