III SA/Gd 354/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: NSA Marek Gorski (spr.) WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Januszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2006r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 22 marca 2006r. nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 22 lutego 2006r. nr [...]. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 22 lutego 2006 r., nr [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia S. M. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zwierających powyżej 18% alkoholu (przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w sklepie należącym do S. M. spożywano napoje alkoholowe w postaci piwa, natomiast nie ma dowodów potwierdzających spożywanie w sklepie innego rodzaju napojów alkoholowych. Takie ustalenia czynią bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie cofnięcia decyzji na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% czystego alkoholu. Prokurator Rejonowy [...] odwołując się od tej decyzji wskazał, że wystąpił o cofnięcie zezwoleń wydanych na rzecz S. M: 1) na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa; 2) na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% alkoholu; 3) na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu. Przesłanką skierowania przedmiotowego wniosku było zakończone wydaniem prawomocnego wyroku skazującego postępowanie karne, w toku którego ustalono w sposób niewątpliwy, że w sklepie należącym do S. M. doszło do sprzedaży alkoholu wbrew ustalonym w decyzjach warunkom. Odwołujący się Prokurator przypomniał, że na mocy decyzji z dnia 12 października 2005 r. Wójt Gminy [...] cofnął wszystkie zezwolenia, podzielając w całości jego stanowisko. W toku kontroli instancyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło decyzje przekazując do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji sprawy w zakresie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych od 4,5 do 18% oraz powyżej 18% alkoholu. Zdaniem Prokuratora Rejonowego [...] zapisy art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) nakładają na organ jednoznaczny obowiązek cofnięcia każdego zezwolenia na sprzedaż alkoholu, którego warunki zostały naruszone. Użycie w przepisie zwrotu "napojów alkoholowych" pozwala przyjąć, że wskazane konsekwencje dotyczą sprzedaży każdego rodzaju napoju alkoholowego, bez względu na zawartość czystego alkoholu. Rozdzielanie zezwoleń w przypadku naruszenia ich warunków, ze względu na zawartość alkoholu jest nieracjonalne, sprzeczne z wiedzą i doświadczeniem życiowym oraz zasadami wnioskowania logicznego. Jest również pozbawione podstawy prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 22 marca 2006 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji i podniosło, że zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolenie na sprzedaż alkoholu organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych. Zezwolenie nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu wydane zostało w odrębnym postępowaniu administracyjnym i należy ocenić w odniesieniu do niego, czy nastąpiło naruszenie zasad sprzedaży określonych przez w/w ustawę. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym zeznania świadków oraz wyrok Sądu Rejonowego w C., nie pozwalają na dokonanie takiego stwierdzenia. Wszystkie dowody wskazują, że naruszono zasady sprzedaży napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, a nie napojów zawierających powyżej 18% alkoholu. Zadaniem organu odwoławczego w takiej sytuacji, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Prokurator Rejonowy [...] zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na niezastosowaniu art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi do ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi obok argumentów wskazanych już w odwołaniu skarżący podniósł, że zaprezentowane w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stanowisko wskazuje na przyjęcie założenia, że co jest zakazane w stopniu mniejszym jest dozwolone w stopniu większym (dalsza sprzedaż dwóch rodzajów napojów alkoholowych o wyższej zawartości alkoholu), co jest sprzeczne z zasadą wnioskowania argumentum a minori ad maius. Sprzedaż większego asortymentu alkoholu może wywołać poważne, negatywne skutki. W zaistniałej sytuacji brak jest gwarancji, że w przyszłości, mimo cofnięcia jednego z zezwoleń, ten sam podmiot nie dokona sprzedaży napojów alkoholowych o wyższym stężeniu wbrew prawu. Skarżący podkreślił, że ustawodawca w żadnej mierze nie różnicuje napojów alkoholowych, których dotyczy zakaz sprzedaży i podawania. W treści art. 18 ust. 10 w/w ustawy mowa jest o najszerzej rozumianej kategorii "napojów alkoholowych". W szczególności art. 18 ust. 10 pkt 2 tej ustawy nie wskazuje podstawy do cofnięcia zezwolenia w takim zakresie, w jakim zezwolenie zostało naruszone. Jeżeli taka przesłanka nie istnieje to nie można wbrew brzmieniu przepisu jej wprowadzać i stosować. Obowiązek cofnięcia zezwolenia odnosi się do ustępu 1 wskazanego artykułu, który nie przewiduje żadnych rozróżnień w odniesieniu do zawartości czystego alkoholu w napoju alkoholowym. Prokurator Rejonowy [...] powołując się na art. 8 k.p.a. stwierdził, że sprzedaż napojów alkoholowych z naruszeniem prawa spotkać powinna się zawsze z jednoznaczną postawą organów, które winny zapobiec powtórnemu naruszeniu takiego zakazu. Zdaniem skarżącego nie można dopuścić do dalszej sprzedaży napojów alkoholowych, gdy udowodniono wypadki sprzedaży napojów alkoholowych niezgodnie z prawem. Przyjmując interpretację organów administracyjnych zaprezentowaną w sprawie, osoba naruszająca prawo w tym zakresie nadal może sprzedawać napoje alkoholowe z tą różniąc, że są to napoje alkoholowe o wyższym stężeniu czystego alkoholu. Uwzględnić należy ratio legis powoływanego aktu prawnego, tj. wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi. Nie sposób jednocześnie realizować postulatu wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi przy lekceważeniu okoliczności dokonywania sprzedaży alkoholu z naruszeniem prawa. Skarżący powołał się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VI SA 1942/05 (Lex Polonica) w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż wszystkich rodzajów alkoholu na stacjach benzynowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego użycie w art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zwrotu "zezwolenie" w liczbie pojedynczej, a nie mnogiej przesądza, iż zastosowanie tej sankcji ogranicza się jedynie do zezwolenia, które dotyczy sprzedaży tego rodzaju napojów alkoholowych, które sprzedawane były z naruszeniem ustawy. Użycie zaś określenia "napojów alkoholowych" nie ma znaczenia decydującego, ponieważ każde z zezwoleń dotyczy sprzedaży danego rodzaju napojów alkoholowych, co wynika wprost z art. 18 ust. 3 w/w ustawy. Organ wskazał, że orzekając o braku przesłanki do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych należy przywołać normę prawną, która nakazuje cofnięcie tj. art. 18 ust. 10 pkt 2 w/w ustawy. Natomiast art. 8 k.p.a. oznacza, że działania restrykcyjne wobec obywateli powinny zostać ograniczone jedynie do przypadków jednoznacznie określonych w ustawie. Jeżeli takiej jednoznaczności nie ma, organy Państwa winny się powstrzymać od wkraczania w sferę działalności obywateli. Podkreślił przy tym, że cofnięcie zezwolenia nie ma charakteru dodatkowej kary, a jest jedynie administracyjną konsekwencją naruszenia zasad sprzedaży towaru objętego zezwoleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie stan faktyczny jest w zasadzie bezsporny. Wyrokiem z dnia 31 marca 2004 r. Sąd Rejonowego [...], sygn. akt VI K 170/04 uznał, że I. M. w dniu 23 lutego 2004 r. w B. gm. C. w sklepie spożywczo-przemysłowym należącym do S. M. sprzedawała alkohol w postaci piwa z przeznaczeniem do jego spożycia w sklepie, nie posiadając do tego stosownego zezwolenia tzn. jest winna popełnienia występku z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wyrok stał się prawomocny w dniu 14 kwietnia 2004 r. Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - w skrócie P.p.s.a.) ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Adresatami tej zasady stają się pośrednio organy administracji publicznej, które czyniły ustalenia faktyczne. Nie ma zatem wątpliwości, iż w sprawie doszło do sprzedaży napojów alkoholowych bez zezwolenia. Przedmiotem sporu jest interpretacja art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Czy sprzedaż napojów alkoholowych bez zezwolenia stanowi podstawę do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych niezależnie od określonej w nim zawartości czystego alkoholu, czy też upoważnia jedynie do cofnięcia zezwolenia dotyczącego sprzedaży napojów alkoholowych o wyszczególnionej zawartości alkoholu; adekwatnej do zawartości alkoholu w napoju alkoholowym sprzedanym bez zezwolenia. Zgodnie z art. 18 ust. 1 w/w ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży/.../. W myśl art. 18 ust. 3 tej ustawy zezwolenia o których mowa w ust. 1 wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), 3) powyżej 18% zawartości alkoholu. W przedmiotowej sprawie nastąpiło wydanie trzech takich decyzji w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Stosownie do art. 18 ust. 10 pkt 2 w/w ustawy zezwolenie o którym mowa w ust. 1 organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych. Natomiast art. 18 ust. 7 pkt 1 w/w ustawy stanowi, że warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest posiadanie zezwolenia. Cytowane przepisy wprowadzają rozróżnienie zezwoleń w zależności od tego czy mają obejmować napoje alkoholowe przeznaczone do spożycia w miejscu sprzedaży czy poza miejscem sprzedaży. W sprawie nastąpiła sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia w miejscu sprzedaży, podczas gdy zezwolenia dotyczyły sprzedaży z przeznaczeniem do spożycia poza miejscem sprzedaży. Dokonano zatem sprzedaży napojów alkoholowych bez zezwolenia. Jak zauważył organ odwoławczy ustawodawca nakazując cofnięcie zezwolenia posługuje się liczbą pojedynczą. Jednak w ocenie Sądu nie przesądza to o zamiarze ustawodawcy, aby wiązać sprzedaż napojów alkoholowych dokonywaną bez zezwolenia z cofnięciem jedynie określonego zezwolenia dotyczącego napojów alkoholowych o określonej zawartości alkoholu. Art. 18 ust. 1 w/w ustawy również nie posługuje się liczbą mnogą, ale mówi o jedynie o "zezwoleniu". Należy uwzględnić możliwość, iż normę o cofnięciu zezwolenia można stosować w odniesieniu do każdego rodzaju zezwoleń określonych w art. 18 ust. 3 w/w ustawy w przypadku sprzedaży napojów alkoholowych z naruszeniem określonych w ustawie warunków. Przy takim założeniu organ administracji publicznej jest zobligowany cofnąć wszystkie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jakie zostały wydane danemu podmiotowi. Za taką wykładnią może przemawiać fakt, że ustawodawca sam wyraźnie nie wskazał, że naruszenie ustawy skutkuje cofnięciem zezwolenia, które dotyczy określonych napojów alkoholowych. Biorąc pod uwagę jedynie wykładnię gramatyczną art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnione może być każde z prezentowanych przez strony stanowisk. W takiej sytuacji, dla właściwej interpretacji przepisów mających zastosowanie w sprawie, konieczne jest również korzystanie z wykładni systemowej i funkcjonalnej. Ustawodawca w krótkiej preambule do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uznaje życie w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Temu celowi służyć mają rozwiązania przyjęte w ustawie i zgodnie z nim winny być interpretowane jej zapisy. Dla Sądu nie ulega wątpliwości, że sprzedaż alkoholu bez zezwolenia jest poważnym naruszeniem prawa godzącym w dobro ogólnospołeczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych związanym z w/w ustawą daje się zauważyć dość daleko posunięty rygoryzm (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1992 r., II SA 530/92, ONSA 1994/2/47; wyrok NSA z dnia 3 marca 1998 r., II SA/Wr 461/97 OWSS 1998/3/76; wyrok z dnia 13 marca 2003 r., II SA 3287/02, Lex nr 156370). Sprzedaż napojów alkoholowych bez zezwolenia stanowi występek w rozumieniu art. 43 w/w ustawy. Te okoliczności wskazują, że pewien automatyzm i rygoryzm przy stosowaniu przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest jak najbardziej zamierzony i usprawiedliwiony. Podtrzymanie stanowiska organów w sprawie byłoby sprzeczne z celem ustawy, z podejściem systemowym oraz prowadziłoby do absurdalnych wniosków. Jeżeli sprzedaż bez zezwolenia napojów alkoholowych oznaczałaby cofnięcie zezwolenia jedynie na sprzedaż określonego rodzaju napojów alkoholowych to mimo cofnięcia jednego z kilku wydanych zezwoleń, przedsiębiorca - skazany nawet wyrokiem karnym za występek określony w art. 43 w/w ustawy - mógłby dokonywać legalnie sprzedaży napojów alkoholowych na podstawie innych zezwoleń. Takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia ani w cytowanych przepisach ani nie jest zgodne z celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Takie rozumowanie skutkowałoby tym, że podmiotowi, któremu udzielono zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% czystego alkoholu nie można byłoby cofnąć tego zezwolenia w przypadku sprzedaży przez niego napojów alkoholowych np. o zawartości powyżej 18% alkoholu. Reasumując Sąd uznaje, że prawidłowa jest interpretacja art. 18 ust. 10 pkt 2 w/w ustawy zgodnie z którą sprzedaż bez zezwolenia napojów alkoholowych prowadzi do cofnięcia wszystkich zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, niezależnie od tego jak duża była zawartość czystego alkoholu ani jakie zezwolenia - z wymienionych w art. 18 ust. 3 w/w ustawy - zostały wydane. Bez znaczenia jest tu okoliczność, iż zezwolenia zostały wydane w różnych postępowaniach administracyjnych. Sąd dopatrzył się również naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. przez organ I instancji. Zgodnie z tą regulacją organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Jak wynika z poglądów doktryny ukształtowanych przez orzecznictwo sądów administracyjnych, przyczyny bezprzedmiotowości można podzielić na podmiotowe oraz przedmiotowe (zob. B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2000, str. 428-430). Przyczyną umorzenia postępowania może być m.in. śmierć osoby fizycznej, uchylenie podstawy prawnej do wydania decyzji czy brak przedmiotu rozstrzygnięcia w sprawie. Znaczenie ma odróżnienie przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 1988 r., IV SA 251/88, ONSA 1989/1/8). Wójt Gminy [...] uzasadnił swoje rozstrzygnięcie brakiem podstaw do stwierdzenia faktu łamania przepisów w/w ustawy, tj. nieprzestrzeganiem określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych. W ocenie Sądu jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a zatem brak było podstaw do uznania, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na wskazaną wadę proceduralną utrzymując decyzję organu niższej instancji. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.