II OSK 509/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1125/06 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia 11 kwietnia 2006 r. Minister Transportu i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dna [...] grudnia 2005 r. o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji: budowa obwodnicy Żyrardowa wraz z przebudową infrastruktury technicznej. Decyzja Wojewody Mazowieckiego wydana została na wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji planowanej inwestycji. Od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. odwołania wnieśli S. H. oraz Z. N. S. H. podniósł, że planowana inwestycja została zlokalizowana bezpośrednio przy jego działce. Wskazał, że bliskie sąsiedztwo drogi spowoduje degradację środowiska spowodowaną emisją spalin a także wstrząsami i hałasem. S. H. podniósł, że sąsiedztwo drogi uniemożliwia mu podział działki nr [...] oraz spowoduje brak możliwości wykorzystania jej na budownictwo mieszkaniowe. W związku z powyższym skarżący wniósł o zmianę lokalizacji planowanego obiektu, tak aby nie kolidował z jego siedliskiem. Z. N. podniósł, że nie został poinformowany, że planowana droga dojazdowa przebiega przez działkę, której jest właścicielem. Wskazał, że jego działka jest ogrodzona i z ekonomicznego punktu widzenia nieuzasadnione jest rozbieranie istniejącego ogrodzenia. Zdaniem skarżącego dokonanie niewielkich poprawek w przebiegu planowanej drogi pozwoliłoby na rozwiązanie tego problemu. Rozpoznając sprawę ponownie na skutek wniesionych odwołań Minister Transportu i Budownictwa, na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 8 oraz 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, nie stwierdzając jej wydania z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który spełniał wymogi określone w art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy. Wojewoda Mazowiecki zawiadomił o wszczęciu postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, z uwzględnieniem wymogów określonych w art. 5 ust. 5 ustawy. Dodatkowo zaskarżona decyzja zawierała elementy określone w art. 7 ust. 1 ustawy, w szczególności w kwestii powiązań planowanej drogi z drogami publicznymi, określenia linii rozgraniczających teren, warunków wynikających z potrzeby ochrony środowiska, dóbr kultury oraz potrzeb ochronności państwa a także ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Odnosząc się do zarzutów S. H. organ wskazał, że przebieg prac projektowych przy budowie obwodnicy rozpoczął się w 2000 r. opracowaniem "Studium techniczno-ekonomicznego przebiegu obejścia Żyrardowa w ciągu drogi krajowej nr 50". Wybór obecnego przebiegu obwodnicy został uszczegółowiony w 2003 r. w opracowaniu "Koncepcja programowo-przestrzenna obwodnicy Guzowa i Żyrardowa w ciągu drogi krajowej nr 50". Organ wskazał, że ustalony decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. przebieg obwodnicy jest efektem uzgodnień i wynikiem uwzględnienia postulatów gminy Wiskitki i jej mieszkańców. Organ wskazał, że konsultacje projektu z mieszkańcami miały miejsce na każdym etapie postępowania, a mieszkańcy mieli możliwość uczestniczenia w konsultacjach, które organizowane były w urzędzie gminy Wiskitki. Fakt przeprowadzenia takich konsultacji potwierdził pracownik Urzędu Gminy W. podczas przeprowadzonej w dniu 16 listopada 2005 r. w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim w Warszawie rozprawy administracyjnej. Podczas tej rozprawy S. H. otrzymał również odpowiedź na uwagi zgłoszone przez niego w piśmie z dnia 3 listopada 2005 r. Organ podniósł również, że obawy skarżącego odnośnie negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko są przedwczesne, gdyż w dołączonym do decyzji raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko wskazano działania jakie muszą zostać podjęte w celu ochrony środowiska zarówno w fazie budowy jak i realizacji drogi. Organ podniósł, że urządzenia mające na celu ochronę środowiska mogą zostać zaprojektowane zarówno na etapie przygotowania projektu budowlanego do uzyskania pozwolenia na budowę, jak również po wykonaniu analizy porealizacyjnej. W stosunku do zarzutów podnoszonych przez Z. N. organ stwierdził, że są one nieuzasadnione, gdyż Wojewoda Mazowiecki w sposób poprawny zawiadomił zainteresowanych o wszczęciu postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji. Dodatkowo organ wskazał, że wniosek Z. N. dotyczący zmiany przebiegu drogi dojazdowej może być uwzględniony na późniejszym etapie, a mianowicie na etapie przygotowania obiektu budowlanego w celu złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. S. H. w dniu 11 kwietnia 2006 r. wniósł skargę na powyższą decyzję Ministra Transportu i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji z jego działką. Dodatkowo skarżący podniósł naruszenie art. 7 kpa, ze względu na brak zbadania przez organy administracyjne, czy i w jakim zakresie planowana inwestycja będzie oddziaływała na nieruchomość skarżącego przy uwzględnieniu nasilenia ruchu, w odniesieniu do hałasu, drgań i permanentnego oświetlenia tej nieruchomości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części ustalającej lokalizację inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyrokiem z dnia 25 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W uzasadnieniu WSA w Warszawie stwierdził, że podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80, poz. 721, ze zm.) jest nieuzasadniony. Zdaniem WSA w Warszawie zaskarżona decyzja Ministra Transportu i Budownictwa spełnia wszelkie wymogi określone w tym przepisie. WSA w Warszawie wskazał, że co prawda w samej decyzji nie określono warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska jednak stosowne wymogi odnośnie planowanej inwestycji określono w dołączonym do wniosku o ustalenie lokalizacji raporcie oddziaływania na środowisko. WSA w Warszawie wskazał, że zgodnie z postanowieniami pkt 14 Raportu wskazano na konieczność wykonania raportu porealizacyjnego w rejonie obiektów mieszkalnych i realizacji dodatkowych osłon akustycznych, jeżeli wyniki analizy wykażą potrzebę ich instalacji. Tym samym ocena, czy projektowana inwestycja negatywnie oddziałuje na środowisko będzie przedmiotem badania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę drogi, o którym mowa w art. 24 i nast. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. WSA w Warszawie nie uznał również zasadności zarzutu zbyt bliskiej lokalizacji planowanej inwestycji, ze względu na brak przepisów prawnych wskazujących na obowiązek zachowania określonego pasa ochronnego przy realizacji inwestycji budowy drogi krajowej. Jako niezasadny WSA w Warszawie uznał również zarzut skarżącego, że realizacja inwestycji uniemożliwi w przyszłości podział jego działki z przeznaczeniem na cele budowlano-mieszkaniowe. Zdaniem WSA w Warszawie skarżący w żaden sposób nie uzasadnił podnoszonego zarzutu. Dodatkowo WSA w Warszawie wskazał, że możliwość takiego podziału przedmiotowej działki była przewidziana w obowiązującym w 1994 r. planie zagospodarowania przestrzennego, jednak nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy, gdyż zgodnie z art. 10 ustawy stosowanie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym jest wyłączone w sprawach dotyczących lokalizacji dróg. WSA w Warszawie podkreślił również, ze względu na ograniczenie uprawnień sądów administracyjnych do kontroli legalności decyzji administracyjnych, Sąd nie mógł uwzględnić zawartego w skardze wniosku o nakazanie zmiany lokalizacji inwestycji w taki sposób, by nie kolidowała ona z siedliskiem skarżącego. Rozpatrując ten zarzut pod kątem naruszenia prawa Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie takie naruszenie nie miało miejsca. Lokalizacja obwodnicy ustalona została w trakcie wieloletnich uzgodnień jej przebiegu włączając w to opiniowanie przez gminę W. projektu na każdym jego etapie. Sąd podkreślił, że w pierwotnym projekcie nieruchomość skarżącego była częściowo przeznaczona pod inwestycję, jednak ze względu na wyraźny sprzeciw oraz brak zgody właściciela na podział działki linia rozgraniczająca inwestycję została skorygowana w taki sposób, aby ominąć działkę skarżącego. Ponadto jak wynika z Raportu oddziaływania na środowisko, obwodnica będzie przebiegać obok zabudowy mieszkalnej jedynie na niewielkim obszarze, a najbliżej położone domy mieszkalne będą częściowo zekranizowane pasem drzew i krzewów. Zdaniem WSA w Warszawie powyższe ustalenia pozwalały stwierdzić, że organ ustalając przebieg inwestycji nie naruszył zasad swobody orzekania. Organ należycie uzasadnił własne stanowisko, które znajduje odzwierciedlenie w dokumentach dołączonych do wniosku o wydanie decyzji. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. H., zaskarżając orzeczenie WSA w Warszawie w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił wydanie przez WSA w Warszawie wyroku z naruszeniem art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Skarżący podniósł, że wskazany przepis zobowiązuje określenie w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi m.in. wymagań dotyczących uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem skarżącego kwestia ta nie była przedmiotem rozpoznania przez WSA w Warszawie, mimo zawarcia stosownych zarzutów w skardze do sądu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego brak poczynienia stosownych ustaleń w tym zakresie przez WSA w Warszawie uzasadnia zarzut obrazy prawa materialnego. Skarżący wskazał, że ustalenie w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich należą do organu właściwego do wydania decyzji o lokalizacji drogi i powinny, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji, co zdaniem skarżącego nie miało miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz. 1692, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę kasacyjną w tym zakresie należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucił wydanie zaskarżonego wyroku przez WSA w Warszawie z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.). W pierwszej kolejności należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. W skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem -przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt FSK 2003/04). Należy zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który, zdaniem wnoszącego skargę, został naruszony przez Sąd pierwszej instancji (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Należy przypomnieć, że naruszenie przez sąd I instancji przepisów prawa materialnego może nastąpić w dwóch formach: przez błędną wykładnię (mylne rozumienie normy prawnej), bądź przez błędną subsumcję (wadliwe uznanie, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej), obie te podstawy nie mogą zachodzić jednocześnie (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 350/05). Autor skargi kasacyjnej powinien więc wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego winien wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt I FSK 41/05). Badanie skierowanej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej pod kątem wymogów odnośnie jej treści wskazuje na znaczące uchybienia. Skarżący oparł swoje żądanie na podstawie art. 176 w zw. 185 § 1 ustawy ppsa. Powołane przez skarżącego przepisy regulują odpowiednio - warunki formalne i materialne jakie musi spełniać skarga kasacyjna jako pismo procesowe (art. 176 ppsa) oraz jedno z możliwych do podjęcia przez NSA rozstrzygnięć w postępowaniu ze skargi kasacyjnej - uwzględnienie skargi kasacyjnej (art. 185 ppsa). Powołane przez skarżącego przepisy nie odnoszą się do dopuszczalnych przesłanek, na których oparta zostać może skarga kasacyjna (art. 174 ustawy ppsa). Dodatkowo zarzuty naruszenia prawa materialnego również nie zostały przedstawione w sposób poprawny. Skarżący zarzuca naruszenie przepisu art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Z kolei w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosi się do braku odniesienia się przez WSA w Warszawie do obowiązków wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 4 oraz do braków decyzji w zakresie wymogów określonych w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy. Tym samym w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna wykazuje istotne uchybienia, w szczególności w możliwości jasnego ustalenia zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze kasacyjnej, co z kolei ma istotny wpływ na możliwość rozpoznania sprawy przez NSA w ramach ograniczonego zakresu kontroli sądowoadministracyjnej w postępowaniu ze skargi kasacyjnej (art. 181 ppsa). Wystąpienie powyższych przesłanek powinno w zasadzie powodować odrzucenie skargi, ze względu na istotne braki pisma procesowego złożonego przez stronę. Biorąc jednak pod uwagę wskazanie przez skarżącego zarzutu naruszenia konkretnej normy prawa materialnego oraz rodzaju naruszenia (błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie) można przyjąć, że skarżący opiera skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 ust. 1 ppsa, a argumenty podniesione w uzasadnieniu odnoszą się do art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy, a nie do błędnie wskazanych innych podstaw skargi kasacyjnej. Przyjmując tak ustalony zakres skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że podniesiony przez skarżącego zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych określa elementy konieczne decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczy braku zawarcia w zaskarżonej decyzji postanowień odnośnie braku ustaleń w zakresie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Skarżący wskazał w skardze kasacyjnej, że w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej podnosił szereg zarzutów dotyczących wpływu planowanej inwestycji na zakres i sposób użytkowania nieruchomości, której jest właścicielem oraz na drastyczne obniżenie jej wartości. Zdaniem skarżącego WSA w Warszawie w ogóle nie odniósł się do zarzutu braku zawarcia w zaskarżonej decyzji postanowień odnoszących się do ochrony interesów skarżącego. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy zobowiązuje organ do określenia w decyzji m.in. wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Tyle, że decyzja będzie zawierać szczególne postanowienia w tym zakresie tylko w przypadku ustalenia przez organ w trakcie postępowania o ustalenie lokalizacji drogi, że określona lokalizacja narusza uzasadnione interesy osób trzecich. Tym samym obowiązek, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy będzie naruszony, jeśli mimo ustalenia przez organ istnienia uzasadnionych interesów osób trzecich zasługujących na ochronę, organ nie określiłby w wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosownych wymogów zapewniających poszanowanie takich interesów. Kontrolując w tym zakresie zaskarżony wyrok WSA w Warszawie, NSA nie dopatrzył się podnoszonych przez skarżącego naruszeń interesów osób trzecich, które w świetle obowiązującego prawa zasługiwałyby na ochronę. I tak, nie wynika to z podniesionych przez skarżącego w skardze kasacyjnej zarzutów negatywnego wpływu lokalizacji drogi na zakres i sposób dalszego użytkowania nieruchomości skarżącego oraz drastyczne obniżenie jej wartości. Tym bardziej, że skarżący w żaden sposób nie uzasadnił podnoszonych w tym zakresie twierdzeń. Dodatkowo należy wskazać, że błędne są twierdzenia skarżącego, co do braku odniesienia się do podniesionych zarzutów przez sąd pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WSA w Warszawie trafnie bowiem podniósł, że podnoszone przez skarżącego zarzuty w kwestii ograniczonej możliwości dysponowania działką na cele budowlane w nieokreślonej przyszłości, nie zostały poparte przez skarżącego stosowną argumentacją. WSA w Warszawie wskazał również, że tego rodzaju zarzut nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Powołanie się przez skarżącego na postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego możliwość zagospodarowania działki skarżącego na cele budowlane, nie ma znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, ze względu na wyłączenie stosowania przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach dotyczących lokalizacji dróg (art. 10 ustawy o szczególnych warunkach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżący miał możliwość zgłaszania uwag w trakcie wieloletnich uzgodnień lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Zgłaszane przez osoby trzecie zastrzeżenia co do planowanej lokalizacji inwestycji były analizowane przez inwestora, co przejawia się m.in. w korekcie pierwotnego przebiegu drogi ze względu na brak zgody skarżącego. W ocenie NSA, sąd pierwszej instancji poprawnie ustalił, że skarżący nie wykazał istnienia uzasadnionych interesów, których ochrona nie została w odpowiedni sposób zapewniona w decyzji ustalającej lokalizację przedmiotowej inwestycji. Przeprowadzona w tym zakresie przez WSA w Warszawie kontrola została dokonana w sposób wyczerpujący, a sąd prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.