II OSK 1037/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Krystyna Borkowska Jerzy Stelmasiak Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Sp. j. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 566/05 w sprawie ze skargi S. Sp. j. z siedzibą w N. na uchwałę Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim z dnia 23 lutego 2005 r. nr XXII/215/05 w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim na rzecz skarżącej S. Sp. j. kwotę 350 zł (trzysta pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 566/05 oddalił skargę Spółki jawnej S. z siedzibą w N. na uchwałę Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim z dnia 23 lutego 2005 r. nr XXII/215/05 podjętą w sprawie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z przedstawionych akt sprawy, Rada Miejska w Makowie Podhalańskim w dniu 27 października 1999 r. podjęła uchwałę nr XIII/101/99 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Maków Podhalański. Z § 1 powyższej uchwały wynika, iż stanowi ona podstawę dla opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla miasta Maków Podhalański i wsi: Białka, Grzechynia, Juszczyn, Koszówka, Wiepszec i Żarnówka. Informacja o powyższym została opublikowana w prasie i w formie obwieszczenia. Do listopada 2001 r. trwało składanie wniosków i uwag oraz opiniowanie i uzgadnianie projektu planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar Gminy Maków Podhalański, w skład którego wchodzą: miasto Maków Podhalański oraz wioski: Białka, Grzechynia, Juszczyn, Koszówka, Wieprzec i Żarnówka, przez odpowiednie organy i instytucje. Po czym, po wprowadzeniu w projekcie planu korekt, wyłożono go do publicznego wglądu w okresie od 27 grudnia 2001 r. do 31 stycznia 2002 r., zawiadamiając o tym w prasie i w formie obwieszczeń. W dniu 30 grudnia 2002 r. odbyła się sesja Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim, na której rozpatrywane były nieuwzględnione protesty i zarzuty złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Maków Podhalański w zakresie dotyczącym miejscowości Maków Podhalański, Juszczyn. W związku z nieprzyjęciem przez Radę Miejską w Makowie Podhalańskim uchwał w sprawie odrzucenia niektórych zarzutów i protestów, zgłoszonych do projektów planów, skorygowane projekty planów obejmujące obszar miasta Maków Podhalański oraz wsi Grzechynia, Juszczyn i Koszówka, celem ich uzgodnienia w zakresie wprowadzonych zmian, przesłano wraz z pismem z dnia 30 września 2003 r. do: Wojewody Małopolskiego, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, Nadleśnictwo Sucha i do Powiatowego Zarządu Dróg w Suchej Beskidzkiej. Burmistrz Makowa Podhalańskiego zawiadomieniem z dnia 4 sierpnia 2004 r. (opublikowanym w prasie) i obwieszczeniem poinformował o sesji Rady Miejskiej w dniu 31 sierpnia 2004 r., "na której ponownie rozpatrywane będą nieuwzględnione protesty i zarzuty złożone do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obejmujących obszary miasta Maków Podhalański oraz wsi: Grzechynia, Juszczyn, Koszówka". Kolejna sesja Rady Miejskiej w tej sprawie została zwołana na dzień 17 listopada 2004 r. W formie zawiadomienia (z dnia 4 sierpnia 2004 r.) opublikowanego w prasie i obwieszczenia Burmistrz Makowa Podhalańskiego poinformował, "że zmiana przeznaczenia obejmująca działki nr 4750/2, 5718/6, 5718/7, 5719/2, 5719/3 w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Makowa Podhalańskiego polegająca na zmianie oznaczenia symbolu z UCI, tj. tereny usług komercyjnych o znaczeniu ogólnomiejskim i ponadlokalnym na symbol MN, tj. tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego, czyli pozostawienie przedmiotowego terenu w dotychczasowym przeznaczeniu określonym w obowiązującym do dnia: 31.12.2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego będzie wyłożona do publicznego wglądu w dniach: od dnia 26.08.2004 r. do dnia 17.09.2004 r." Jako podstawę prawną powołano art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko. W dniu 14 września 2004 r. została spisana "notatka służbowa", którą podpisali: sekretarz Gminy, Kierownik Referatu Gospodarki Komunalnej (z up. Burmistrza), Inspektor Referatu Gospodarki Komunalnej oraz S. R. i A. R. W wyniku powyższego spotkania ustalono, iż z uwagi na konieczność uzupełnienia dokumentów związanych ze zmianą projektu planu, w tym kserokopii projektu planu wyłożonego w miesiącu styczniu 2002 r., wyłożenie zmienionego projektu planu przedłuża się ("ustala") do dnia 8 października 2004 r. Pismem z dnia 18 października 2004 r. Spółka jawna S. jako właściciel działki nr [...], złożyła zarzut do zmienionego projektu planu, sprzeciwiając się zmianie przeznaczenia ww. działki z usług komercyjnych, co było przewidziane w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu w okresie od 27 grudnia 2001 r. do 31 stycznia 2002 r., na teren mieszkalnictwa jednorodzinnego. Ponieważ po wyłożeniu projektu planu, nie wpłynęły w stosunku do tej nieruchomości żadne zarzuty, ww. Spółka zakupiła działkę nr [...]zamierzając przeznaczyć ją pod realizację obiektu handlowego o powierzchni sprzedażowej do 1000 m2. Dokonaną zmianę przeznaczenia przedmiotowej działki, Spółka postrzega jako naruszenie przez Gminę władztwa planistycznego, niemającą żadnego uzasadnienia ekonomicznego. Na kolejnej sesji Rady Miejskiej Makowa Podhalańskiego zwołanej na dzień 23 lutego 2005 r., celem ponownego rozpatrzenia nieuwzględnionych protestów i zarzutów złożonych do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obejmujących obszary miasta Makowa Podhalańskiego oraz wsi: Grzechynia, Jaszczyn, podjęto uchwałę nr XXII/215/05 odrzucającą zarzut złożony przez S. Sp. j. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż zmiana przeznaczenia działki z usług komercyjnych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z uwagi na ład przestrzenny i strukturę przestrzenną miasta, została podjęta w oparciu o "władztwo planistyczne gminy", wynikające z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. S. Sp. j. na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim z dnia 23 lutego 2005 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżącej, zmieniony projekt planu, do którego wniosła zarzut, jest w istocie nowym projektem planu zagospodarowania przestrzennego, nieobjętym uchwałą o przystąpieniu do jego sporządzenia, co narusza art. 18 ust. 1 w zw. z art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym powinny mieć tu zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona uchwała jest dotknięta wadą nieważności, stanowi też nadużycie władztwa planistycznego, na które powołuje się Rada. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wyrokiem z dnia 27 marca 2006 r. uznał, iż zarzut podlegał odrzuceniu jako złożony po upływie 14-dniowego terminu do jego złożenia. Termin do złożenia zarzutu upłynął z dniem 1 października 2004 r. zaś pismo z dnia 14 września 2004 r. ("notatka służbowa"), nie mogło zmienić terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, gdyż pismo to nie wywołało żadnych skutków prawnych. Pełnomocnik Spółki jawnej S. od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2006 r. wniósł skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie przepisów: art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powołanej dalej jako ppsa, zobowiązującego sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeżeli mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, przez zaniechanie ustalenia przyczyn i skutków błędnego przedłużenia przez organ okresu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, art. 133 ust. 1 ppsa, który stanowi, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, przez nieuwzględnienie całości zebranego materiału dowodowego, z równoczesnym przyjęciem, że procedura wyłożenia planu przebiegała prawidłowo, co nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy, które to uchybienia skutkowały uznaniem, iż zarzut został złożony przez stronę skarżącą po terminie. Wskazując na powyższe w skardze kasacyjnej, wnosi się o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca wyjaśnia, iż wyłożenie do publicznego wglądu w dniach od 26 sierpnia 2004 r. do 17 września 2004 r. zmienianego projektu planu faktycznie nie miało miejsca. Prokurenci strony skarżącej w okresie tym wielokrotnie byli w Urzędzie Gminy i nie mogli się zapoznać nigdy z przedmiotowym projektem planu, ciągle tłumaczono się brakiem kompletnych dokumentów. W dniu 14 września 2004 r. prokurenci firmy po raz kolejny udali się do Urzędu i tym razem również nie udostępniono im do wglądu egzemplarza zmienianego projektu planu, odmówiono też wydania potwierdzenia na piśmie, że projekt planu fizycznie nie jest dostępny. W takich okolicznościach, pracownicy Urzędu Gminy zaproponowali przedłużenie okresu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, o czym świadczy "notatka służbowa". Strona skarżąca wcześniej tych okoliczności nie podnosiła, gdyż sądziła, że termin ten został skutecznie przedłużony, gdyż Rada Miejska w zaskarżanej uchwale, nie kwestionowała terminu wniesienia zarzutu. W państwie prawnym nie obarcza się strony negatywnymi konsekwencjami błędów popełnionych przez organ. Wadliwe pouczenie organu, nie powinno szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Nie można zaakceptować zaskarżonego wyroku z uwagi na przesłanki, jakie zdaniem Sądu, zadecydowały o takim rozstrzygnięciu. Wadliwe działanie organu, naruszające przepisy art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obciąża w pierwszej kolejności organ, który tak działa, a nie stronę, która postępowała zgodnie z pouczeniem organu. Tym bardziej, że owa "notatka służbowa" z dnia 14 września 2004 r., została również podpisana przez Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej działającego z upoważnienia Burmistrza, o czym świadczy pieczątka jakiej użył, a więc organu upoważnionego do określania terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu (art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Przedłużenie takiego terminu jest oczywiście możliwe, jednak musi to się odbywać w odpowiedniej formie z uwzględnieniem wymogów z art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Oddzielną kwestią jest to, czy takie przedłużenie terminu w drodze "notatki służbowej" było prawnie skuteczne. Poza tym Sąd nie zauważył, że Rada Miejska w Makowie Podhalańskim uchwałą z dnia 23 lutego 2005 r. odrzuciła zarzut, jednak z przyczyn merytorycznych, a nie z powodu uchybienia terminu do wniesienia zarzutu, co oczywiście nie usprawiedliwia takich działań, chociaż faktycznie je sankcjonuje. Nie ulega natomiast wątpliwości, że Spółka jawna S. miała interes prawny w zaskarżeniu do Sądu uchwały z dnia 23 lutego 2005 r. odrzucającej zarzut, niezależnie od innych okoliczności. W takim razie Sąd I instancji miał obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżanej uchwały zgodnie z wytycznymi z art. 134 § 1 ppsa w oparciu o akta sprawy (art. 133 § 1 ppsa), czego najwyraźniej nie uczynił, skoro nie zauważył braków w aktach. W aktach przekazanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest uchwały Rady Miejskiej z dnia 28 sierpnia 2002 r., brak też dowodów na to, że zawiadomienie o sesji Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim wyznaczonej na dzień 30 grudnia 2002 r., zostało ogłoszone w prasie. Poza tym, przyjęta przez Sąd koncepcja rozstrzygnięcia sprawy, nie pozwoliła na skontrolowanie prawidłowości całej procedury planistycznej przeprowadzonej w niniejszej sprawie, tymczasem budzi ona poważne wątpliwości. Takie wątpliwości musi budzić zakres przedmiotowy uchwały Rady Miejskiej z dnia 27 października 1999 r. w zestawieniu z uchwałą z dnia 23 lutego 2005 r., tym bardziej że organy Gminy w swojej korespondencji, raz mówią o projekcie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Maków Podhalański, innym razem o planach zagospodarowania przestrzennego poszczególnych miejscowości wchodzących w skład Gminy. Przedstawiane dokumenty w tym zakresie są również niekompletne, gdyż w oparciu o nie, nie można dać jednoznacznej odpowiedzi, czy w podanych terminach był wyłożony do publicznego wglądu jeden projekt planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Maków Podhalański, czy też kilka oddzielnych projektów odnoszących się do poszczególnych miejscowości wchodzących w skład tej Gminy. Wyjaśnienie tej kwestii jest konieczne, gdyż w zależności od tego należy przesądzić o tym, czy do zmiany projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu w terminie od 26 sierpnia 2004 r. do 17 września 2004 r., powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, czy też ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przepisie art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca precyzyjnie określił kolejne etapy procedury planistycznej związanej ze sporządzeniem i uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wszelkie odstępstwa od tego muszą budzić uzasadnione wątpliwości w świetle konsekwencji wynikających z brzmienia art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym, nawet przy niekompletności przesłanych akt sprawy, niejasne i budzące wątpliwości są działania organów Gminy Maków Podhalański, jakie miały miejsce po pierwszym wyłożeniu projektu planu, naniesieniu korekt i ich uzgodnieniu z odpowiednimi organami. Po tych etapach procedury planistycznej, powinny nastąpić kolejne przewidziane w ustawie, a więc pkt 11 i nast. art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie wiadomo na jakiej podstawie na sesjach Rady Miejskiej w dniach 31 sierpnia 2004 r., 17 listopada 2004 r. i 23 lutego 2005 r., zgodnie z treścią zawiadomień i obwieszczeń o terminie sesji, rozpatrywano ponownie nieuwzględnione protesty i zarzuty złożone do projektu planu. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, mówi o jednokrotnym, a nie dwukrotnym rozpatrywaniu przez radę gminy nieuwzględnionych protestów i zarzutów, od czego służy skarga do sądu administracyjnego. Nie wiadomo też dlaczego w zawiadomieniu z dnia 4 sierpnia 2004 r. informującym o wyłożeniu do publicznego wglądu, zmienionego projektu planu, w terminie od 26 sierpnia - 17 września 2004 r., powołano się na przepis art. 5 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko, która wówczas już nie obowiązywała. Skoro po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu, rozpatrzeniu protestów i zarzutów, nagle się zmienia przeznaczenie w projekcie planu kilku działek, w tym działki skarżących nr [...], musi to budzić poważne wątpliwości, tym bardziej że wniesione protesty i zarzuty do projektu planu nie dotyczyły tych działek. Wytłumaczeniem tego faktu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały względami ładu przestrzennego i strukturą przestrzenną miasta, nie może być uznane za wystarczające, skoro to jest jedyny fragment uzasadnienia faktycznego uchwały z dnia 23 lutego 2005 r., gdyż w pozostałej części uzasadnienie to skupia się na tzw. władztwie planistycznym gminy, przesadnie i nadmiernie eksponowanym. Prawdziwym powodem tak nagłej zmiany przeznaczenia kilku działek w projekcie planu, były najprawdopodobniej apele do radnych z marca 2004 r. podpisane przez właścicieli prywatnych firm i sklepów z terenu Makowa Podhalańskiego (k. 32 i 33 akt sądu I inst.), o czym się jednak nie wspomina w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Tego typu apele i pisma, nie mogą być brane jednak pod uwagę w procedurze planistycznej, opartej na przepisach art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i to po wyłożeniu projektu planu i po upływie terminu do wnoszenia zarzutów i protestów, tym bardziej że wynikają one raczej z potencjalnego zagrożenia interesów faktycznych, a nie interesów prawnych niektórych grup zawodowych. Formą właściwą do ewentualnego uwzględnienia tego typu pism-apeli, jest potraktowanie ich jako "wniosków do planu" lub "protestów", jednak to wymaga zachowania pewnych terminów wynikających z przepisów art. 18 ust. 2 pkt 1, 7 i 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jakkolwiek przepis art. 25 ww. ustawy pozwalał na dokonywanie pewnych zmian w projekcie planu, jednak nie może to naruszać podstawowych norm proceduralnych określonych w art. 18 ust. 2 ustawy i jedynym uzasadnieniem tego nie może być "władztwo planistyczne" gminy, które nie może być rozumiane jako władztwo absolutne. Oceniając zaskarżony wyrok należy pamiętać, że sądy administracyjne zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, zostały powołane do wykonywania kontroli działalności administracji publicznej, a więc w celu ochrony obywateli i innych podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie organom administracji, przed działaniami administracji naruszającymi prawo. W demokratycznym państwie prawnym, za działania administracji niezgodne z prawem, nie może ponosić odpowiedzialności strona. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ppsa orzekł, jak w sentencji.