VII SA/Wa 1244/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. B. z dnia [...] kwietnia 2006r., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] stycznia1997r., znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowej w G. nakazał K. K. rozbiórkę na własny koszt, samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego z garażem i magazynem, na działce nr [...] w Ł. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] stycznia1997r., o nakazie rozbiórki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2003r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia2003r., znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] marca2005r., sygn. akt VII S.A./Wa 171/04, oddalił skargę A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia2003r., znak: [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]marca2006r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...]stycznia1997r., znak: [...], o nakazie rozbiórki budynku mieszkalnego z garażem oraz magazynem, na działce nr [...], przy ul. [...], w Ł. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podniósł, że w decyzji kasacyjnej z dnia [...]grudnia2003r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na konieczność dokonania oceny, czy przedmiotem tej sprawy (w odniesieniu do obiektu mieszkalnego) była samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku czy samowolne roboty budowlane i czy zakres tych robót uzasadniał zastosowanie art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że sankcja przewidziana w art.48 dotyczy wyłącznie samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części, przy czym podkreślił, iż zgodnie z art.3 pkt 6 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Dopiero ocena, czy do robót prowadzonych przez inwestora można było zastosować art.48 Prawa budowlanego, pozwoli na weryfikację decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. w oparciu o art.156 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawarte w uzasadnieniu w/w wyroku z dnia 18marca2005r., że "w świetle uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wiadomo, czy organ ocenia kontrolowane rozstrzygnięcie (decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w G.) przez pryzmat zebranego w tamtym postępowaniu materiału dowodowego czy też teraz, w postępowaniu nieważnościowym, prowadzi nowe ustalenia w oparciu o twierdzenia zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności"; to, że w sprawie trzeba "ocenić, czy w świetle materiału dowodowego, którym dysponował organ wydający kontrolowaną decyzję, zachodziły podstawy do zastosowania rozstrzygnięcia w trybie art.48 Prawa budowlanego", ponadto, że "należy zauważyć, iż w toku postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie kontrolowanej decyzji, ustalono, że 15 maja 1995r. prowadzone były roboty budowlane dotyczące budynku (protokół oględzin z dnia 15 maja 1995r.)". Organ I instancji podniósł, że strona wnioskująca wskazała, jako przesłankę stwierdzenia nieważności, decyzji z dnia [...]stycznia1997r., znak: [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w G., przepis art.156§1pkt2 kpa ( rażące naruszenie prawa), ale organ zbadał, czy decyzja objętej kontrolą dotknięta jest, którakolwiek z przesłanek określonych w art.156kpa, bowiem w zakresie orzekania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności, nie jest związany granicami wniosku . Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego powtórna analiza materiału dowodowego - zebranego w postępowaniu zakończonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G.z dnia [...]stycznia1997r. nr [...] wykazuje, że w odniesieniu do tej decyzji nie wystąpiła żadna z przywołanych przesłanek, implikujących konieczność stwierdzenia jej nieważności - w tym wskazana przez stronę. Badana decyzja nie naruszyła stanowiącego jej podstawę prawną art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane w brzmieniu z dnia jej orzekania. We wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...]czerwca 2003r. podniesiono, że "obiekty (budynek mieszkalny parterowy oraz budynek gospodarczy) wybudowane zostały przez Spółdzielnię Kółek Rolniczych w Ł. w latach 60. XX wieku, a K. K. dokonywał jedynie remontu budynku w latach 1993-1995 (...). Nie można orzec o rozbiórce obiektu wybudowanego przed 1stycznia1995r. w przypadku prowadzenia po tej dacie remontu. Przepis art.48 Prawa budowlanego ma zastosowanie do obiektów wybudowanych bez zezwolenia po 1stycznia1995r., albo będących po tej dacie w budowie". W ocenie, [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uprzednio właściwy organ nadzoru budowlanego stwierdził ponad wszelką wątpliwość, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę realizowanego od podstaw budynku garażowo-magazynowego - w miejscu poprzednio istniejącej metalowej wiaty. Natomiast odrębnej oceny wymaga przyległy do ww. budynku obiekt dawnej stróżówki, użytkowany, po samowolnym wykonaniu omawianych robót budowlanych, w funkcji mieszkalnej. Niesporna jest okoliczność, iż stróżówka istniała na tym terenie (Spółdzielnia Kółek Rolniczych) przed 1995r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ,na art.103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane który stanowi, że przepisu art.48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1stycznia1995r.); do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z ustaleniami przeprowadzonej w dniu 15maja1995r. z udziałem stron wizji lokalnej, z której sporządzono protokół (nazwany notatką służbową), trwająca na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł. samowolna budowa obiektów znajdowała się w następującym stadium: " - wykonano ściany zewnętrzne i wewnętrzne z bloczków gazobetonowych oraz stropodach nad częścią mieszkalną, wstawiono stolarkę okienną i drzwiową, wykonano komin centralnego ogrzewania, brakuje stropodachu nad częścią gospodarczo-garażową (...) Budynek (samowolnie realizowany) składa się z kuchni, łazienki, dwóch pokoi oraz dwóch pomieszczeń garażowo - magazynowych". Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawiony zakres robót z oczywistych względów nie mieści się w definicji pojęcia "remont", do którego zalicza się, w myśl art.3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w toku postępowania prowadzonego przez Urząd Rejonowy w G. - wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Wymienione powyżej roboty, w odniesieniu do obiektu dawnej stróżówki (m.in. wykonanie ścian działowych), były jego przebudową, która miała na celu wprowadzenie innej funkcji użytkowej, tj. mieszkalnej (co nastąpiło). Art.3 pkt 6 ww. ustawy określa, że przebudowę zalicza się do pojęcia "budowa obiektu budowlanego". Ponieważ Kierownik Urzędu Rejonowego w G. ustalił, że na wykonanie, będącego wówczas w budowie, budynku mieszkalnego z garażem i magazynem na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł. nie uzyskano pozwolenia na budowę - wydana przez niego, decyzja z dnia [...] stycznia1997r. nr [...], nakazująca rozbiórkę ww. obiektów, jest zgodna z prawem. Zgodnie, bowiem z art.48 ww. ustawy w ówczesnym brzmieniu, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że dla wyjaśnienia kwestii wykorzystania, w związku z budową, elementów "stróżówki" przytoczyć należy fragment uzasadnienia do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 marca 2005r. sygn. akt II SA/Gd 632/02 "Jeśli zatem (...) roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, to wówczas inwestor dokonuje odbudowy, która zalicza się do budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak również ze skutkami prawnymi niedopełnienia wymaganych formalności (samowola budowlana)". Pismem z dnia 12 kwietnia2006r., A. B. wniosła odwołanie od w/w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca2006r., znak: [...], zarzucając naruszenie prawa materialnego art. 3 pkt 6 i 8 w zw. z art. 28 i 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, przez przyjęcie, że K. K. dokonał po 1stycznia1995r., przebudowy obiektu budowlanego, a nie jego remontu, gdy w ocenie zainteresowanej przeprowadzony był remont, na który nie wymagane było pozwolenie na budowę. Skarżąca podniosła również naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie nie uwzględnienie oceny prawnej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie . Na skutek rozpoznania w/w odwołania zapadła zaskarżona decyzja. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z przepisem art. 103 ust. 1 do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Ustęp 2 w/w art. 103 stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przedmiotowa budowa nie została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, ponieważ protokół z oględzin robót budowlanych spisany na terenie realizacji inwestycji, jednoznacznie wskazuje, że w dniu 15maja1995r. prowadzone były roboty budowlane dotyczące budynku gospodarczo-magazynowego. Również przed dniem wejścia w życie ustawy nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, bowiem za datę wszczęcia postępowania należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony, podjętą przez organ administracji z urzędu, dotyczącą popełnionej samowoli budowlanej. W przedmiotowej sprawie w wyniku dokonanej wizji lokalnej na działce inwestora w dniu 15maja1995r., pismem z dnia [...]maja1995r., znak: [...] zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczo-garażowego, wzywając K. K. do złożenia wyjaśnień w w/w sprawie. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w świetle powyższych okoliczności w rozpatrywanym przypadku będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Decyzja rozbiórkowa z dnia [...]stycznia1997r. Kierownika Urzędu Rejonowego w G. została wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. Zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane (Dz.U. z 1994r., Nr 89, poz. 414) - obowiązującej w dacie wydania decyzji z dnia [...]stycznia1997r. właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Decyzją z dnia [...]stycznia1997r., znak: [...] nakazano rozbiórkę budynku mieszkalnego z garażem i magazynem, na działce nr [...] w Ł., ul. [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że z decyzji tej wynika, że wskazane obiekty powinny być rozebrane w całości. Jednakże z akt sprawy a w szczególności z oświadczeń załączonych do materiału dowodowego wynika, że budynek gospodarczy znajdujący się przy ul. [...] we wsi Ł., został wybudowany z materiałów trwałych (cegły) w 1960r. - oświadczenie S. W. z dnia 26lutego1999r. Potwierdza to również G. N.- oświadczenie z dnia 26lutego1999r. oraz inne oświadczenia załączone do akt sprawy wskazują jednoznacznie, że na działce przy ul. [...] istniały obiekty (wiata), w których inwestor w 1995r. wykonał określone roboty budowlane, a następnie zmienił sposób użytkowania (dot. budynku gospodarczego). Ponadto z protokółu z oględzin robót budowlanych z dnia 15maja1995r. wynika, że K. K. prowadzi roboty budowlane, dotyczące budynku gospodarczo magazynowego, na granicy działek [...], [...] i [...]. Jeden z otworów okiennych w/w budynku znajduje się w ścianie na granicy przedmiotowych działek. Z późniejszego protokółu z dnia 1czerwca1995r., który został spisany na skutek skargi M. K. wynika, że w dniu 31maja1995r., do obiektu gospodarczego, którego właścicielem jest K. K., wprowadzili się lokatorzy. Fakt ten świadczy o tym, że K. samowolnie zmienił sposób użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny. Również z protokółu z dnia 8grudnia1995r., który został spisany podczas oględzin na posesji przy ul. [...], w Ł[...], wynika, że w budynku gospodarczym w Ł. przy ul. [...] mieszkają lokatorzy niezgodnie z funkcją przedmiotowego budynku. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest spójności w dokumentacji poprzedzającej wydanie decyzji z dnia [...]stycznia1997r. Z protokółu z dnia 15maja1995r., poprzedzającego wydanie decyzji rozbiórkowej, wynika, że K. K. prowadzi roboty budowlane dotyczące budynku gospodarczo-magazynowego na granicy działek [...], [...] i [...]. Natomiast z notatki służbowej z dnia 15maja1995r., wynika, że K. K. prowadzi roboty budowlane dotyczące budynku mieszkalno-gospodarczego (...). Zawiadomienie Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 15maja1995r., dotyczące stawienia się K. K. w Urzędzie w związku z popełnioną samowolą budowlaną dotyczy budynku gospodarczo-garażowego. Z notatki z dnia 19lipca1995r., wynika, że komisja stwierdza, że budynek mieszkalno-gospodarczy stoi na granicy między posesjami (...). Z pisma z dnia 22czerwca1995r. M. K. wynika, że cyt. " mój sąsiad w domku gospodarczym na granicy z moją działką nr [...] wybudował dwa kominy , oczywiście wszystko nielegalnie (...)". Z akt sprawy wynika, iż poprzednio w tym miejscu była wiata, użytkowana przez Kółko Rolnicze, która pokazana jest na załączonym zdjęciu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art.48 Prawa budowlanego, można nakazać rozbiórkę obiektu tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa. Zatem w rozpoznawanym przypadku należy w sposób jednoznaczny ustalić, w jakim zakresie została dokonana samowola budowlana (z ustaleniem szczegółowych wymiarów i parametrów), i czy w związku z tym nakaz rozbiórki powinien dotyczyć całości obiektów, czy też ich części samowolnie wybudowanych. Ponadto należy mieć na uwadze , że na działce przy ul. [...] w Ł. znajdowały się obiekty budowlane, których właścicielem do 1991r. był SKR Ł.. Budynek gospodarczy na tej działce istniał już wcześniej, wybudowany został 1960r. z cegły. W związku z tym należy w sposób bezsporny ustalić, czy nakaz rozbiórki powinien dotyczyć całości obiektów wskazanych w decyzji z dnia [...]stycznia1997r. czy może samowola dotyczyła części obiektów lub określonych elementów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że niezasadne są argumenty przedstawione przez zainteresowaną w odwołaniu z dnia 12kwietnia2006r., że inwestor dokonał remontu obiektu, na który nie było potrzebne pozwolenie na budową. Kwestię tą wyjaśnił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]marca2006r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w konkluzji uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazał, że w sprawie niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, ponieważ niespójność dokumentów oraz odręczne szkice znajdujące się w aktach sprawy bez żadnego podpisu, nie pozwalają w sposób jednoznaczny i bezsporny na ustalenie zakresu dokonanej w 1995r. przez K. K. samowoli budowlanej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. dochodziła uchylenia zaskarżonej decyzji . Skarżąca zarzuciła, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja2006r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w wyniku odwołania się A. B. powołującej się na art. 28 i 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo Budowlane, które nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącej ocena materiału dowodowego, przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego , została dokonana pobieżnie, z pominięciem podstawowych faktów. Niekonsekwencja w nazewnictwie budynków wynika z faktu, że są to budynki o nieokreślonym przeznaczeniu i dlatego w pismach są im przypisywane funkcje użytkowe i są często określane jako: ..budynek gospodarczy", "mieszkalno - gospodarczy", "wiata", "budynek garażowy". Skarżąca podniosła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazał się brakiem rzetelności i niechlujstwem w badaniu dokumentacji, skoro ten fakt spowodował ocenę materiału dowodowego jako niespójnego. Organ powinien sięgnąć do materiałów źródłowych o mocy prawnej, a mianowicie Aktu Notarialnego kupna - sprzedaży przez K. K. przedmiotowej działki od Spółdzielni Kółek Rolniczych w roku 1991. W akcie tym, nie ma zapisu o żadnym istniejącym budynku z wyjątkiem wzmianki o "wiacie magazynowej". Ponadto zdaniem skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazał się niezrozumiałą logiką oraz wybiórczym zaufaniem uwzględniając oświadczenia sprawcy samowoli budowlanej K. K. oraz jego świadków N. i W., a nie uwzględniając Protokołu z wizji lokalnej dokonanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w G. i innych świadków takich jak najbliżsi sąsiedzi przedmiotowej posesji: K., P. W szczególności oświadczenia K., która jest osobą z najdłuższym stażem zamieszkania z pośród wszystkich świadków na osiedlu domków jednorodzinnych, gdzie położona jest przedmiotowa działka. Zdaniem skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...]marca2006r., dokonał rzetelnej analizy całego materiału dowodowego . W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje . Stosownie do dyspozycji art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz.U.nr153,poz.1269 ) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaskarżonej decyzji można postawić zarzutu naruszenia prawa, który skutkuje jej uchylenie. W ocenie Sądu doszło do naruszenia, przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dyspozycji przepisu art. 138§2 kpa, a także przepisu art.7 i 77 kpa. Zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność . Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie. Wynika to z przepisu art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Przepis art.138§2 kpa daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Chodzi tu o sytuację, gdy postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (w takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne ), postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe ( organ odwoławczy musiałby przeprowadzić całe lub w znacznej części postępowanie wyjaśniające). Dodać należy, że nie wszystkie nawet rażące przypadki naruszenia przepisów prawa procesowego będą podstawą do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego albo w znacznej części albo w całości. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub nawet kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art.136 kpa ), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (porównaj orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego : wyrok z dnia 28 września 2001r. V SA 239/01, LEX nr 50105; z dnia 27października 1999r. I SA 2127/98, LEX nr 48721; z dnia 13maja1999r. IV SA 723/97, LEX nr 47269). Na marginesie wskazać należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 KPA) powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 KPA. Skoro przedmiotem postępowania odwoławczego jest co do zasady , ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją organu I instancji, to granice postępowania dowodowego generalnie wyznaczają zatem zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada dwuinstancyjności i zasada prawdy obiektywnej. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w przepisie art. 77 § 1 kpa nakłada na organy obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony . Odnosząc powyższe rozważania, do zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do orzeczenia o uchyleniu decyzji organ I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przeciwnie, rzeczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było dokonanie oceny prawnej przeprowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania wyjaśniającego. Zatem oceny ustalenia, organu I instancji , że w świetle materiału dowodowego organ wydający decyzję kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym mógł zastosować sankcję opisaną w art.48 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zachodzi, potrzeba oceny materiału dowodowego jakim dysponował organ wydając decyzję w 1997r. i w świetle tego materiału, potrzeba oceny czy kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja dotknięta jest, którąś z przesłanek nieważnościowych opisanych w zamkniętym katalogu art.156kpa. Podkreślenia wymaga to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przewidzianym w art. 156 k.p.a., obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi, organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego i nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Rozpoznając sprawę ponownie w jej całokształcie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie miał na uwadze to, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ) . Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ).