II SA/Ke 214/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2006 sprawy ze skargi Z. L., M. C., T. P., G. Z. i W. K. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] znak: [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu, w sprawie wprowadzenia zmian przedmiotowych i podmiotowych w części opisowej operatu ewidencji gruntów obrębu W. B., gmina P. w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych numerami działek: 1702, 1703, 1704, 1705, 1706, 1708/1, 1709 i 2153/1, polegającej na przywróceniu stanu według pierworysu scaleniowego z 1947 roku. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że na skutek pisma Z. L., M. C., T. P., G. Z. i W. K. - właścicieli działek nr 1702,1703,1704,1705,1706 położonych w W. B., gmina P., o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów polegających na przywróceniu granic i powierzchni ich działek zgodnie z pierworysem scaleniowym z 1947 roku, Starostwo Powiatowe zleciło geodecie T.P. opracowanie stosownej dokumentacji geodezyjnej pozwalającej na ustalenie przebiegu granic pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami oznaczonymi numerami 1702,1703,1704,1705,1706 oraz dodatkowo oznaczonymi numerami 1708/1 i 1709, a sąsiadującymi z nimi od wschodu nieruchomościami oznaczonymi numerami:1653/1, 1653/2, 1654/1, 1656/1, 1657/1, 1657/2, 1658/1, 1659/1, 1659/2, 1660/1 i 1661/1. W toku swoich czynności geodeta uprawniony zawiadomił właścicieli działek nr 1702 do 1709 o terminie pomiaru w terenie, mającego na celu ustalenie przebiegu granic przedmiotowych nieruchomości i podpisania protokołu przyjęcia granic w trybie "na zgodne oświadczenie stron". Do ustalenia przebiegu granic w tym trybie, mającym oparcie w § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków( Dz. U. Nr 38 poz. 454) jednak nie doszło, ponieważ nie wszyscy właściciele stawili się na gruncie, a z obecnych nie wszyscy wyrazili zgodę na zaproponowaną przez geodetę zmianę granic. W związku z opracowaniem i przyjęciem operatu pomiarowego geodety T.P. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starosta wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów wskazanych w operacie zmian. Ze względu na brak zgody wszystkich zainteresowanych stron, Starosta umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Na podstawie analizy dokumentacji znajdującej się w zasobie geodezyjno-kartograficznym w B.-Z., organ II instancji doszedł do wniosku, że zastosowane w sprawie przepisy § 37 i § 38 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie mogą mieć zastosowania do ustalenia granicy pomiędzy działkami nr: 1702, 1703, 1704, 1705, 1706, 1708/1 i 1709, a działkami nr 1653/1,1653/2,1654/1,1656/1,1657/1,1657/2,1658/1,1659/1,1659/2,1660/1 i 1661/1- ponieważ działki te ze sobą nie graniczą. Pomiędzy nimi znajduje się bowiem droga oznaczona numerem 2153. W konsekwencji nieuwzględnienia tego faktu, w wyniku opracowania geodezyjnego inż. T. P., przyjętego do zasobu geodezyjnego w B.-Z., pod pozorem zmiany granic dokonano wydzielenia z tych nieruchomości ich części, które w wykazie zmian gruntowych, po oznaczeniu ich numerami 1702/2,1703/2,1704/2,1705/2,1706/2,1708/3 i 1709/2, zostały przypisane właścicielom działek nr 1702/1,1703/1,1704/1,1705/1,1706/1, 1708/2 i 1709/1, posiadającym odrębne tytuły prawne. Ponieważ w postępowaniu ewidencyjnym nie można dokonywać podziału nieruchomości ani zmieniać ich stanu prawnego, organ II instancji uznał, że umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego było zasadne, choć z innych przyczyn, niż wskazał to organ I instancji. W skardze na tę decyzję Z. L., M. C., T. P., G. Z. i W. K. wnieśli o jej uchylenie. Skarżący zarzucili rażące naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez nieuwzględnienie pierworysu scaleniowego z 1947 r. oraz stanu faktycznego władania na gruncie, które są podstawą dokonania zmian w ewidencji gruntów. Skarżący twierdzili, że zarówno z pierworysu scaleniowego z 1947 r. jak i z mapy sporządzonej do założenia ewidencji gruntów w 1962 r. wynika, że część wąwozu znajdującego po drugiej, wschodniej stronie drogi nr 2153, stanowi część składową ich działek oznaczonych numerami 1702-1709. Wynika to ponadto z wyroku Sądu Powiatowego w S. z dnia 14 lutego 1963 r. oraz zasad logicznego rozumowania, według których granice działek opierano o granice naturalne. Ponadto część właścicieli gruntów przedmiotowych, w obecności geodety nie kwestionowała przebiegu wskazanej przez niego granicy, prrzez co doszło w sprawie do ugody w rozumieniu art. 917 kc. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego W podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale nie z przyczyn jakie w niej wskazano. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania polegające na niebraniu udziału w postępowaniu toczącym się przed organem I i II instancji, przez osoby, które powinny być stronami tego postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) u.p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Stosownie do treści art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego winien być konkretny przepis prawa materialnego. Zgodnie z § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przytaczanego dalej jako rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów(Dz. U. Nr 38 poz. 454), ewidencja obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali i dane dotyczące właścicieli nieruchomości. W przypadkach braku danych dotyczących właścicieli, w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. Cytowany przepis zawarty jest w rozdziale 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, zatytułowanym " Przepisy ogólne". Z racji tego ma zastosowanie zarówno do postępowania dotyczącego zakładania ewidencji gruntów i budynków uregulowanego w rozdziale 2 powoływanego rozporządzenia, jak i do postępowania, które toczyło się w niniejszej sprawie i dotyczyło aktualizacji operatu ewidencyjnego, które uregulowane jest w rozdziale 3 tego rozporządzenia zatytułowanym "Prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych". Z powyższej regulacji wynika, że postępowanie zmierzające do aktualizacji operatu ewidencyjnego określonych nieruchomości, dotyczy interesu prawnego właścicieli i władających tymi nieruchomościami. Muszą oni więc być stronami takiego postępowania, i to bez względu na jego wynik. Naruszenie prawa procesowego strony do czynnego udziału w postępowaniu jest bowiem podstawą do żądania wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 4 kpa), niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Przedmiotem postępowania administracyjnego, które toczyło się w niniejszej sprawie przed organami I i II instancji, była przedmiotowa zmiana danych zawartych w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów wsi W. B., gmina P., dotycząca działek nr 1702, 1703, 1704, 1705, 1706, 1708/1, 1709 i 2153/1, co wynika z zawiadomień stron o wszczęciu postępowania. W związku z treścią operatu ewidencyjnego geodety T. P., (który to operat był podstawą wszczęcia ocenianego postępowania administracyjnego) należy stwierdzić, że przedmiotem tego postępowania była również zmiana danych zawartych w operacie ewidencji gruntów odnośnie działek nr 1653/1, 1653/2, 1654/1, 1656/1, 1657/1, 1657/2, 1658/1, 1659/1, 1659/2, 1660/1 i 1661/1, położonych po wschodniej stronie drogi nr 2153. Zmiana bowiem powierzchni, granic i numeracji działek objętych zawiadomieniami o wszczęciu postępowania, spowodowała by również zmianę powierzchni, granic i numeracji działek położonych po wschodniej stronie drogi nr 2153. Skoro tak , to właściciele i władający tymi działkami powinni być stronami niniejszego postępowania, gdyż dotyczyło ono ich interesu prawnego wynikającego z powołanych przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Z jednego tylko dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, zdaje się wynikać, że przed organem I i II instancji toczyło lub toczy się postępowanie administracyjne, w sprawie zmiany powierzchni i numerów działek położonych po drugiej stronie drogi nr 2153, które to postępowanie dotyczy spornych części gruntu. Stwierdzenie takie znalazło się w zawiadomieniu z dnia 1 września 2005 r. skierowanym do stron niniejszego postępowania w trybie art. 36 § 1 kpa (k. 20 akt organu I instancji). Odnośnie tej kwestii należy po pierwsze stwierdzić, że jeżeli takie postępowanie dotyczące aktualizacji ewidencji gruntów odnośnie nieruchomości oznaczonych numerami 1653/1, 1653/2, 1654/1, 1656/1, 1657/1, 1657/2, 1658/1, 1659/1, 1659/2, 1660/1 i 1661/1, położonych po wschodniej stronie drogi nr 2153, rzeczywiście się toczyło, to powinno to znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ rozstrzygające niniejszą sprawę oraz w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Z racji bowiem wykazanego wyżej powiązania pomiędzy takimi postępowaniami, okoliczności dotyczące tego drugiego postępowania miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Po drugie natomiast należy stwierdzić, że jeżeli takie postępowanie o jakim mowa w przywołanym zawiadomieniu z dnia 1 września 2005 r. rzeczywiście się toczyło, to działo się to prawdopodobnie również z naruszeniem zasady udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich stron takiego postępowania. W związku z tym należy wyrazić pogląd, że postępowania dotyczące zmian w ewidencji dwóch nieruchomości, czy tak jak w niniejszej sprawie dwóch kompleksów nieruchomości, których skutkiem miała by być zmiana powierzchni, granic lub numeracji jednego z nich z równoczesną zmianą powierzchni, granic lub numeracji drugiego, nie może toczyć się odrębnie choćby dlatego, żeby nie doszło w takich postępowaniach do wydania sprzecznych ze sobą decyzji. W związku z tym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy koniecznym będzie ustalenie naprowadzonej okoliczności i ewentualne objęcie sprawy administracyjnej dotyczącej wskazanej zmiany w operacie ewidencji gruntów, jednym postępowanie administracyjnym. Ponieważ oceniane w niniejszej sprawie postępowanie przed organami obu instancji toczyło się bez udziału osób, które powinny brać w nim udział, należy stwierdzić, że doszło w sprawie do naruszenia zasady wyrażonej w art. 10 kpa, gwarantującej wszystkim stronom postępowania administracyjnego czynny w nim udział. Organ administracji publicznej wszczynający postępowanie z urzędu, czy na wniosek, obowiązany jest bowiem z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek i zawiadomić takie osoby o wszczęciu postępowania. Naruszenie prawa procesowego strony do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do żądania wznowienia postępowania niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Okoliczność braku udziału strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bez jej winy ma charakter formalny co przesądza o tym, że wojewódzki sąd administracyjny nie może merytorycznie ocenić zarzutów skargi, koniecznym jest zaś uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, do czego podstawa znajduje się w art. 135 u.p.p.s.a., celem przeprowadzenia przez ten organ ponownego postępowania z zachowaniem wymogów formalnych. W tym postępowaniu wszystkie biorące w nim udział strony mają prawo do zgłaszania zarzutów i wniosków, które organ odwoławczy uczyni przedmiotem swych rozważań. W związku z powyższymi stwierdzeniami ubocznie tylko można wskazać, że przytoczone w uzasadnieniu decyzji organu I i II instancji przepisy § 36, 37 i 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, nie mogły być podstawą aktualizacji operatu ewidencyjnego w niniejszej sprawie również dlatego, że przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów rozdziału 3 rozporządzenia. Znajdują się bowiem one w rozdziale 2 dotyczącym zakładania ewidencji gruntów i budynków, a nie jej aktualizacji. Ponieważ dla wszystkich nieruchomości, których dotyczyło niniejsze postępowanie administracyjne ewidencja gruntów została założona jeszcze w latach sześćdziesiątych, powołane przez organy przepisy nie mogły mieć w sprawie zastosowania. Warto również przypomnieć, że postępowanie ewidencyjne służy rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma charakter informacyjny, a modernizacja, czy aktualizacja ewidencji gruntów nie służy do dokonywania zmian granic nieruchomości. Przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. Nr 240/2005 poz. 2027) wyraźnie odróżniają regulacje prawne powiązane z ewidencją gruntów (art. 20-26) od problematyki rozgraniczania nieruchomości (art. 29-39). W pierwszym wypadku chodzi o naniesienie do ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter informacyjny. Rozgraniczenie nieruchomości służy natomiast ustaleniu przebiegu granic między nimi przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych gruntów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenia odpowiednich dokumentów. Ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2004,II SA 1456/03,LEX nr 158877,NSA z dnia 19 listopada 1999, II SA 1384/99,LEX nr 46228, NSA z dnia 20 sierpnia 1998,II SA 766/98,LEX nr 41298). Konsekwencją wskazanego charakteru postępowania ewidencyjnego jest to, że w niniejszym postępowaniu, nie mogło dojść do ustalenia przebiegu spornej granicy pomiędzy nieruchomościami stron, czy też podziału nieruchomości, o czym trafnie wspomniał organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Z przytoczonych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 u.p.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.