II GSK 164/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grabowski (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Biernat Jan Kacprzak Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2090/05 w sprawie ze skargi D. Sp.j. W.A.D. D. na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie statusu zakładu pracy chronionej 1. Oddala skargę kasacyjną 2. Zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz strony skarżącej kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2090/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. Sp. j. W.A.D. D. w B. na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 lipca 2005 r., Nr [...] w przedmiocie utraty statusu zakładu pracy chronionej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, a także zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania uznając, że stan sprawy nie został należycie wyjaśniony. WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniach 15 września 2004 r. oraz 12 października 2004 r. przeprowadzono w siedzibie Spółki czynności kontrolne, obejmujące okres od 1 stycznia 2003 r. do 31 sierpnia 2004 r. Upoważnienia do kontroli Nr [...] oraz [...] zostały wystawione w dniu 14 września 2004r., a okres ich ważności upływał z dniem 30 września 2004r. Wyniki tej kontroli były podstawą do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie utraty przez przedsiębiorcę statusu zakładu pracy chronionej. Decyzją z dnia 3 lutego 2005 r., Wojewoda Kujawsko – Pomorski, działając na podstawie art. 30 ust. 3 w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze. zm.), zwanej dalej ustawą o rehabilitacji zawodowej i art. 163 k.p.a., stwierdził utratę statusu zakładu pracy chronionej przez D. Sp. j. W.A.D. D. w B. z dniem 10 lipca 2002 r. Minister Polityki Społecznej decyzją z dnia 8 lipca 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że podstawą utraty statusu zakładu pracy chronionej z dniem 10 lipca 2002 r. jest fakt, iż strona nie przedłożyła dowodów potwierdzających wypełnienie warunków określonych w art. 28 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o rehabilitacji zawodowej, nie posiada bowiem decyzji Państwowej Inspekcji Pracy (zwanej dalej w skrócie PIP), w wydanej na wniosek pracodawcy, potwierdzającej spełnienie warunków, o których mowa w tym przepisie. Nadesłana w toku postępowania administracyjnego decyzja PIP została wydana w dniu 18 lutego 2005 r. na wniosek strony z dnia 20 stycznia 2005 r., co zdaniem organu oznacza, że od dnia 10 lipca 2002 r. strona nie spełniała warunku określonego w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie nie podzielił zarzutu skargi, że decyzja stwierdzająca utratę statusu zakładu pracy chronionej ma charakter konstytutywny. Użycie w przepisie art. 30 ust. 3 ustawy określenia, że wojewoda wydaje decyzję stwierdzającą utratę statusu zakładu pracy chronionej przemawia za deklaratoryjnym charakterem tej decyzji. Decyzja taka może pozbawić pracodawcę statusu zakładu pracy chronionej od dnia, w którym pracodawca przestał spełniać przesłanki wymagane prawem dla posiadania tego statusu. W ocenie WSA, postępowanie kontrolne w rozpatrywanej sprawie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 marca 2004 r. w sprawie trybu kontroli prowadzonej przez organy upoważnione do kontroli na podstawie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 46, poz. 437). Przedmiotowa kontrola odbywała się w dniu 15 września 2004 r. oraz 12 października 2004 r., a skoro ważność upoważnień do kontroli, wystawionych w dniu 14 września 2004 r. upływała z dniem 30 września 2004 r., zatem wszelkie czynności podjęte przez kontrolujących po dniu 30 września 2004 r. wykonywane były bez upoważnienia, nie mogły więc stanowić legalnej podstawy do stwierdzenia stanu faktycznego. Ponadto protokół nie zawiera wyszczególnienia dowodów zebranych w toku kontroli i nie jest możliwa weryfikacja, kiedy zostały dokonane ustalenia. Zdaniem Sądu, ocena przedstawionej przez stronę decyzji PIP z dnia 18 lutego 2005 r. dokonana przez Ministra Polityki Społecznej nosi znamiona dowolności. Z treści tej decyzji nie można wyprowadzić wniosku, jaki wywiódł organ odwoławczy, że skontrolowany obiekt nie spełniał na dzień 10 lipca 2002 r. warunku wymienionego w art. 28 ust. 1 pkt 2 lit a) ustawy o rehabilitacji zawodowej. Z decyzji tej wynika jedynie, że stworzone w obiektach i pomieszczeniach w elektrowni wodnej w K. warunki pracy dla osób niepełnosprawnych są zgodne z art. 28 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, nie ma w niej natomiast żadnego odniesienia do tego, czy warunki takie były lub nie były spełnione w dniu 10 lipca 2002 r. W skardze kasacyjnej złożonej do NSA Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną ich wykładnię, w szczególności przepisów art. 30 ust. 3 w związku z art. 28 ust. 1 pkt 2 i art. 28 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, a także rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ podniósł, że nie jest istotne w niniejszej sprawie, że upoważnienia do przeprowadzenia kontroli w zakładzie pracy utraciły swoją ważność. Ustalenia bowiem dokonane w toku kontroli zostały zweryfikowane w postępowaniu odwoławczym i uznane za niezgodne ze stanem faktycznym. Budzi wątpliwości stanowisko Sądu zawarte w zaskarżonym wyroku, wymagające od PIP określenia w decyzji z dnia 18 lutego 2005 r., czy pracodawca w 2002 r. spełniał warunki określone w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ odwoławczy wezwał stronę do przedłożenia decyzji PIP stwierdzającej, że obiekty i pomieszczenia użytkowane przez zakład pracy odpowiadały warunkom określonym w/w przepisem od dnia ich użytkowania, jednakże pracodawca nie przedłożył stosownej decyzji. Brak jest zatem podstaw do uznania, że pracodawca wywiązał się z obowiązku spełniania przesłanek warunkujących posiadanie statusu zakładu pracy chronionej. W ocenie skarżącego organu, ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego nie będzie miało wpływu na wynik sprawy, nie zmieni bowiem stanu faktycznego, w którym pracodawca nie posiadał decyzji PIP stwierdzającej - w odniesieniu do obiektów i pomieszczeń w K. - spełnianie warunków określonych w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skoro zatem część ustaleń dokonanych w czasie kontroli na podstawie nieważnych upoważnień nie stanowiła podstawy wydania decyzji Ministra Polityki Społecznej, jak również powołanie w decyzji organu odwoławczego obiektów i pomieszczeń w B. nie miała żadnego wpływu na dokonane rozstrzygnięcie, brak było podstaw do uchylenia decyzji organów obydwu instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. Sp. j W.A.D D. w B. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota problemu na gruncie rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy WSA w Warszawie zasadnie uchylił decyzje organów obydwu instancji wydane w przedmiocie utraty statusu zakładu pracy chronionej z uwagi na nienależyte wyjaśnienie stanu sprawy. W skardze kasacyjnej Minister Pracy i Polityki Społecznej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów art. 30 ust. 3 w związku z art. 28 ust. 1 pkt 2 i art. 28 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, a także rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić na wstępie należy, że strona skarżąca podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zobligowana jest uzasadnić i wykazać wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Stawianie skardze kasacyjnej wysokich wymogów formalnych jest uzasadnione treścią przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym NSA jest związany granicami skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący organ kwestionuje uchylenie decyzji organów obydwu instancji, przyjmując założenie, iż ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego nie będzie miało wpływu na wynik sprawy, nie zmieni bowiem jej stanu faktycznego. Odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdzić należy, że założenie to jest błędne. Trafnie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, że utrata statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej pociąga za sobą konsekwencje finansowe dla strony, co nakłada na organy administracji obowiązek szczególnie wnikliwego zbadania sprawy. Zebranie materiału dowodowego w zgodzie z przepisami procedury w tego typu sprawach jest więc najistotniejszą kwestią, z uwagi na konsekwencje decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej. Słusznie Sąd I instancji uznał kontrolowane decyzje za wadliwe, skoro zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 marca 2004 r. w sprawie trybu kontroli prowadzonej przez organy upoważnione do kontroli na podstawie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Czynności podjęte przez kontrolujących - po dniu 30 września 2004 r., kiedy to upływał termin ważności upoważnień do jej przeprowadzenia - były wykonywane bez upoważnienia, a więc nie mogły stanowić legalnej podstawy do stwierdzenia stanu faktycznego. Skoro w niniejszej sprawie wyniki przeprowadzonej kontroli, były podstawą wszczęcia postępowania w sprawie utraty przez przedsiębiorcę statusu zakładu pracy chronionej i w konsekwencji wydania decyzji w tym przedmiocie, trafnie WSA stwierdził, że decyzje wydane w oparciu o tak ustalony stan faktyczny są wadliwe. Ponadto, trafnie Sąd I instancji podkreślił, że protokół kontroli nie zawiera wyszczególnienia, jakie dowody zebrano podczas jej przeprowadzania co uniemożliwiło stwierdzenie, kiedy zostały dokonane ustalenia będące podstawą decyzji. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji w kwestii wymogów, jakie ma spełniać postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji administracyjnej, prowadzone w oparciu o zasady postępowania wyrażone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stwierdzić należy w konkluzji, że uchybienia w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego, jakich dopuściły się orzekające w sprawie organy obydwu instancji, miały wpływ na wynik sprawy, wbrew zarzutowi podnoszonemu w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, za bezzasadne należy też uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 30 ust. 3 w związku z art. 28 ust. 1 pkt 2 i art. 28 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Przepis art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej nakłada na pracodawcę prowadzącego zakład pracy chronionej obowiązek dostosowania użytkowanych przez zakład pracy obiektów i pomieszczeń, tak by odpowiadały one przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy, a w przypadku zatrudniania w nich osób niepełnosprawnych - uwzględniały potrzeby tych osób w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higieniczno sanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniały wymagania dostępności do nich. Z kolei przepis art. 28 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej stanowi, że okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu, stwierdza na wniosek pracodawcy Państwowa Inspekcja Pracy, z wyjątkiem okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lit. b) tego przepisu w stosunku do osób zatrudnionych w dozorze i ochronie mienia. Przepis art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej stanowi natomiast, że wojewoda podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej lub zakładu aktywności zawodowej w razie niespełniania warunków lub obowiązków, o których mowa w art. 28 ust. 1-3 i art. 33 ust.1 lub 3 pkt 1 i 2, lub odpowiednio art. 28 ust. 1 pkt 1-3, art. 29 lub 30 ust. 2 b), z dniem zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z tych warunków lub obowiązków. Prawidłowo podnosi organ wnoszący skargę kasacyjną, że przepis art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie pozwala organom na uznaniowość w zakresie podejmowanych decyzji, nie pozostawia żadnych luzów interpretacyjnych, wskazując jednoznacznie, że niespełnienie któregokolwiek z warunków lub obowiązków skutkować musi utratą statusu. Wnoszący skargę kasacyjną organ zdaje się jednak nie dostrzegać, że WSA stwierdził, iż ocena przedstawionej przez stronę decyzji PIP z dnia 18 lutego 2005 r. dokonaną przez organ odwoławczy nosi znamiona dowolności, a organy nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, że skontrolowany obiekt nie spełniał na dzień 10 lipca 2002 r. warunku, o którym mowa w przepisie art. 28 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o rehabilitacji zawodowej, a co było podstawą wydania zaskarżonej decyzji. W konkluzji stwierdzić należy, że WSA podał powody uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i swoje stanowisko w tym zakresie dokładnie uzasadnił. W ocenie NSA, jako wskazówkę co do dalszego postępowania w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. należy uznać zobowiązanie organu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dania temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji. Wnoszący skargę kasacyjną zdaje się przy tym nie rozumieć, że Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem fundamentalnych wymogów, jakie ma spełniać przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa. Uznał ustalenia i ich ocenę dokonane przez organy za niewystarczające i tym samym naruszające prawo. Należy mieć przy tym na uwadze, że WSA nie wskazał organowi, jakie rozstrzygnięcie ma podjąć ponownie rozpatrując sprawę. Zdaniem NSA, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji, wydanej z naruszeniem zasad dotyczących prowadzenia postępowania co spowodowało, że decyzja ta jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogły zostać utrzymane w mocy. Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści przepisu art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).