I SA/Gd 1194/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Asesor WSA Irena Wesołowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Monika Szymańska, po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2003 r. sygn. akt [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie i wypłatę dotacji oświatowej za rok 1998 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 maja 2003 r. sygn. akt [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 maja 2003 r., wydaną w oparciu o przepis art. 105 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej M.C. prowadzącej "A" na niezałatwienie przez Prezydenta Miasta sprawy wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i wypłaty dotacji oświatowej za rok 1998, umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że instytucja zażalenia na bezczynność, przewidziana w art. 37 k.p.a. służy stronie w przypadku postępowania już wszczętego. Przy czym SKO podkreśliło, ze zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi. To zaś oznacza, że postępowanie administracyjne nie wymaga żądnego specjalnego aktu, a zatem SKO nie ma żadnej kompetencji by zobowiązać organ I instancji do wszczęcia postępowania. Jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest zatem ustalenie czy Prezydent Miasta pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu sprawy wszczętej wezwaniem z dnia 29 maja 2002 r. i czy w ogóle sprawa twa ma charakter administracyjno-prawny. Jak podkreśliło SKO wniosek skarżącej dotyczył wszczęcia postępowania i wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia i wypłaty zaległej dotacji oświatowej za rok 1998, której wysokość wynika z przepisów ustawy o systemie oświaty. A zatem wszczęcie postępowania w tej sprawie na żądanie strony nie wymagało wydania przez organ pierwszej instancji żadnego odrębnego aktu. Co się zaś tyczy wydania decyzji ustalającej wysokość dopłaty SKO stwierdziło, że wysokość dotacji oświatowej wynika wprost z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.). Jednocześnie SKO stwierdziło, ze sprawa o ustalenie wysokości i wypłatę dotacji oświatowej nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Skoro zatem żądanie strony nie dotyczyło sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty w drodze decyzji administracyjnej, postępowanie wszczęte takim żądaniem podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 sierpnia 2003 r. utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 26 maja 2003 r., podzielając wyrażone w niej stanowisko. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z art. 105 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, ze decyzja o umorzeniu postępowania może być wydana, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe. Z uzasadnienia decyzji Kolegium nie wynika zaś, zdaniem skarżącej, że w sprawie zaszły jakiekolwiek przesłanki powodujące bezprzedmiotowość postępowania. Skarżąca polemizuje zwłaszcza z tezą, iż w sprawie nie było obowiązku wydania decyzji administracyjnej, lub, że sprawa nie ma charakteru administracyjnego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, podkreślając, że decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie o wypłacenie dotacji w prawidłowej wysokości jako bezprzedmiotowe, jest prawidłowa i zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż podane przez skarżącą. Sąd nie będąc jednak związany granicami skargi zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z urzędu wziął pod uwagę nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż zostały one wydane bez podstawy prawnej. Na wstępie rozważań podkreślić należy, że zaskarżoną decyzję, jak poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 maja 2003 r. wydano w wyniku rozpoznania zażalenia skarżącej wniesionego w trybie art. 37 k.p.a. na niezałatwienie w terminie przez Prezydenta Miasta sprawy wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i wypłaty dotacji oświatowej za rok 1998. Instytucja zażalenia określona w art. 37 k.p.a. ustanawia środek procesowy, swego rodzaju "ponaglenie", służący stronie w zwalczaniu bezczynności organu administracji publicznej. W razie nieskuteczności zażalenia strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Zauważyć przy tym należy, iż zażalenie nie dotyczy samego przedmiotu postępowania, a tylko doprowadzenia do zakończenia stanu zawisłości sprawy przed danym organem. Trafnie zatem wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ze instytucja zażalenia służy stronie w przypadku postępowania już wszczętego. W rozpoznawanej sprawie przyjąć należy, tak jak to uczyniło SKO, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty na rzecz skarżącej dotacji oświatowej za rok 1998 nastąpiło na jej wniosek, najpóźniej z datą doręczenia organowi jej żądania z dnia 5 lipca 2002 r. Nie zakończenie postępowania wszczętego na wniosek skarżącej, poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej było zatem przedmiotem złożonego zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. i rzeczą SKO było rozpatrzenie złożonego zażalenia. W tym miejscu zauważyć należy, że rozpatrzenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, a złożenie zażalenia jest jedynie warunkiem formalnym wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu, a zatem rozstrzygnięcie takie nie może przybrać formy decyzji – brak jest bowiem jakiejkolwiek podstawy materialnoprawnej do działania organu w tej formie przy rozpoznawaniu zażalenia. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia zażalenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a. wydało rozstrzygnięcie w formie decyzji. Takie działanie SKO należy uznać za pozbawione podstaw prawnych, zwłaszcza, że wydaną decyzją zostało umorzone postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty na rzecz skarżącej zaległej dotacji oświatowej za rok 1998 jako bezprzedmiotowe, gdy tymczasem przedmiotem rozstrzygnięcia SKO winno było być zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta. Przy rozpatrywaniu zażalenia na bezczynność organu niższego stopnia, nie może zaś dojść do załatwienia sprawy zawisłej przed tym organem. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 k.p.a. ma bowiem wyłącznie charakter incydentalny i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy z zakresu administracji publicznej. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2001 r. sygn. akt IV SA 572/99 (publ. ONSA 2002/3/116). Ewentualne stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania, a w konsekwencji jego umorzenie na podstawie art. 105 k.p.a. leżało zatem w kompetencji Prezydenta Miasta, a nie Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpoznającego zażalenie na bezczynność organu niższego stopnia. Z tych względów skarga okazała się uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorzadowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 maja 2003 r. zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkuje stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art.145 § 1 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w przedmiocie niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano w oparciu o treść art. 152, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 tej ustawy.