II OW 22/06

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta B.-B. z dnia 3 czerwca 2006 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta B.-B. a Wojewodą Ś. w przedmiocie rozpatrzenia sprzeciwu prokuratora od orzeczenia w sprawie pozbawienia obywatelstwa polskiego postanawia: wskazać Wojewodę Ś. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w B.-B. od orzeczenia Zarządu Miejskiego w B.-K. z dnia 28 grudnia 1949 r. w przedmiocie pozbawienia obywatelstwa polskiego. Orzeczeniem z dnia 28 grudnia 1949 r., (...), Zarząd Miejski w B.-K. - na podstawie art. 7 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego osób narodowości niemieckiej /Dz.U. R.P. nr 55 poz. 310 ze zm./ - pozbawił obywatelstwa polskiego Jana U. oraz jego synów Ryszarda i Henryka, a także orzekł o wysiedleniu Jana U. wraz z rodziną z obszaru Państwa Polskiego oraz o przepadku majątku Jana U. na rzecz Skarbu Państwa. W dniu 2 grudnia 2005 r. Prokurator Okręgowy w B.-B. - powołując się na art. 184 par. 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: Kpa - wniósł od powyższego orzeczenia sprzeciw do Prezydenta Miasta B.-B. uznając, że organ ten jest następcą prawnym Zarządu Miejskiego w B.-K. Prokurator zażądał wznowienia postępowania na podstawie art. 147 i art. 151 par. 2 Kpa, podnosząc, że w dacie wydawania rozstrzygnięcia przez Zarząd Miejski w B.-K. Jan U. już nie żył, co stanowi okoliczność, o której mowa w art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa. Wskazał także, że Sąd Powiatowy w B.-B. postanowieniem z dnia 16 stycznia 1959 r., (...) stwierdził, że Jan U. zmarł w dniu 21 czerwca 1945 r. Postanowieniem z dnia 6 marca 2006 r. Prezydent Miasta B.-B. - działając na podstawie art. 65 par. 1 Kpa w związku z art. 17 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim /t.j. Dz.U. 2000 nr 28 poz. 353 ze zm./ - przekazał sprzeciw Prokuratora Okręgowego do rozpoznania Wojewodzie Ś., jako organowi właściwemu w sprawie. Po rozpatrzeniu zażalenia Prokuratora Okręgowego na to postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2006 r. uchyliło postanowienie z dnia 6 marca 2006 r. i przekazało sprzeciw Prokuratora Okręgowego do rozpoznania Prezydentowi Miasta B.-B. W uzasadnieniu wskazano, że art. 17 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. reguluje właściwość organów administracyjnych w sprawach nadania i zrzeczenia się obywatelstwa polskiego, jednakże postępowanie w tej sprawie dotyczy wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy w trybie wznowienia postępowania /art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa/ w sprawie pozbawienia obywatelstwa polskiego. Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2006 r. Prezydent Miasta B.-B. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Ś. przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wnioskodawca wniósł o wskazanie Wojewody Ś. jako organu właściwego do załatwienia sprawy wznowienia postępowania zakończonego "Orzeczeniem pozbawienia obywatelstwa polskiego" z 1949 r. W uzasadnieniu podkreślił, że sprawy dotyczące obywatelstwa polskiego nigdy nie należały do właściwości organów samorządu gminnego, zaś według obowiązującej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim sprawy te należą do właściwości wojewody. Wojewoda Ś. w piśmie z dnia 4 sierpnia 2006 r. uznał swą właściwość do rozpoznania sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w B.-B., jednakże wniósł o oddalenie wniosku Prezydenta Miasta B.-B. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Organy administracji publicznej, zgodnie z art. 19 Kpa, zobowiązane są z urzędu do przestrzegania swej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość organu oznacza kompetencję do rozstrzygania w trybie postępowania administracyjnego określonej kategorii spraw. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy /art. 15 par. 2 in fine Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu kompetencyjnego jest istnienie sporu prawnego, którego podmiotem z jednej strony jest organ jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowe kolegium odwoławcze, a z drugiej strony - organ administracji rządowej. Spór taki może wystąpić w sytuacji, kiedy organy uznają się za niewłaściwe do załatwienia danej sprawy - przybiera on wówczas postać sporu negatywnego, lub w sytuacji, kiedy organy uznają się jednocześnie za właściwe do załatwienia danej sprawy /spór pozytywny/. W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu wystąpił Prezydent Miasta B.-B., który uznał się organem niewłaściwym do rozpoznania sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w B.-B. od orzeczenia Zarządu Miejskiego w B.-K. z dnia 28 grudnia 1949 r. o pozbawieniu obywatelstwa polskiego Jana U. oraz jego synów, wysiedleniu Jana U. wraz z rodziną i przepadku na rzecz Skarbu Państwa jego majątku. Oceniając dopuszczalność wniosku Prezydenta Miasta B.-B. i charakter sporu przedstawionego do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu należy przypomnieć, że Prezydent, stwierdzając brak swojej właściwości, postanowieniem z dnia 6 marca 2006 r. - na podstawie art. 65 par. 1 Kpa - przekazał sprzeciw do rozpoznania Wojewodzie Ś.. Po rozpatrzeniu wniesionego na to rozstrzygnięcie zażalenia Prokuratora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprzeciw do rozpoznania Prezydentowi Miasta B.-B. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające właściwość Prezydenta do rozpoznania sprzeciwu uniemożliwia temu organowi ponowne przekazanie sprawy Wojewodzie. W tym stanie rzeczy zakwestionowanie przez Prezydenta Miasta B.-B. własnej kompetencji do załatwienia sprawy nastąpić mogło wyłącznie w drodze rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez sąd administracyjny na zasadach określonych w art. 22 par. 2 i 3 Kpa oraz art. 4 w zw. z art. 15 par. 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku uchylenia przez organ wyższego stopnia postanowienia organu jednostki samorządu terytorialnego o przekazaniu sprawy organowi administracji rządowej oraz wskazania organu jednostki samorządu terytorialnego jako organu właściwego do załatwienia sprawy, organ jednostki samorządu terytorialnego może wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 22 par. 2 i 3 Kpa w związku z art. 4 i 15 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między tym organem a organem administracji rządowej. Jeżeli bowiem organ jednostki samorządu terytorialnego nie podziela stanowiska organu wyższego stopnia odnośnie swojej właściwości, wyrażonego w postanowieniu organu wyższego stopnia, wydanym na skutek zażalenia i nie może wydać kolejnego postanowienia w tej sprawie o przekazaniu sprawy organowi administracji rządowej /art. 126 w związku z art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa/, to właściwym trybem postępowania, w którym może być rozstrzygnięta kwestia właściwości organu, jest wystąpienie z wnioskiem do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W takim przypadku powstaje spór kompetencyjny między organem jednostki samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej. W sytuacji, gdy postanowienie w przedmiocie przekazania sprawy organowi administracji rządowej nie było poddane kontroli sądu administracyjnego, okoliczność, że organ wyższego stopnia uchylił postanowienie o przekazaniu sprawy organowi administracji rządowej, nie może pozbawiać organu jednostki samorządu terytorialnego konstytucyjnego uprawnienia /art. 166 ust. 3 Konstytucji RP/ do wystąpienia o rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny sporu kompetencyjnego z organem administracji rządowej. W rozpoznawanej sprawie niezbędne jest ustalenie organu, który jest właściwy w sprawach należących do kompetencji nieistniejącego już Zarządu Miejskiego w B.-K., który wydał w 1949 r. kwestionowane przez Prokuratora orzeczenie. Trudności związane z ustaleniem właściwości rzeczowej organu wynikają ze zmian w strukturze organów administracji państwowej i samorządowej, które miały miejsce po wydaniu orzeczenia przez Zarząd Miejski w B.-K. Charakter tych zmian nie pozwala podzielić poglądu Prokuratora, iż Prezydent Miasta B.-B. jest następcą prawnym Zarządu Miejskiego w B.-K. Zarządy miejskie zniesiono w wyniku reformy administracji na mocy art. 34 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej /Dz.U. nr 14 poz. 130/. Terenowymi organami jednolitej władzy państwowej stały się wówczas rady narodowe różnych szczebli, które przejęły dotychczasowy zakres właściwości zniesionych organów odpowiedniego stopnia /art. 37 powołanej ostatnio ustawy/. W ramach przeprowadzonej w 1990 r. reformy państwa zniesiono terenowe organy administracji państwowej i przywrócono samorząd terytorialny, tworząc dwa piony administracji: rządowej oraz samorządowej. Skutkowało to podziałem zadań pomiędzy organami administracji rządowej i samorządowej. Administracja samorządowa stała się wyłącznie właściwa w sprawach, które zostały określone jako zadania własne gminy. W związku z trudnościami, które wyłaniają się przy rozgraniczaniu właściwości organów działających w ramach takiej struktury organów administracji publicznej, m.in. w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r., OPS 7/00 /ONSA 2004 Nr 4 poz. 139/ wyjaśniono, że nie jest możliwe utożsamianie terenowych organów administracji państwowej działających przed rokiem 1990 z terenowymi organami administracji rządowej i samorządowej utworzonymi w wyniku reformy administracji z 1990 r., albowiem istota tej reformy polegała na powołaniu dwóch odrębnych pionów administracji - rządowej i samorządowej. Nie jest również możliwe utożsamianie /przyjmowanie następstwa prawnego/ utworzonych w 1990 r. organów samorządu gminnego z organem samorządu terytorialnego zniesionym w 1950 r. W powołanej uchwale przyjęto, że po wprowadzeniu tej reformy, przy ustalaniu organu właściwego w sprawie decydujące znaczenie ma charakter sprawy będącej przedmiotem orzekania oraz przyjęty wówczas i później modyfikowany podział zadań między administrację rządową i samorządową. Zgodnie zaś z art. 20 Kpa, właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Właściwym do rozpoznania sprzeciwu jest zatem ten organ, który na podstawie przepisów aktualnie obowiązujących posiada kompetencję do załatwienia sprawy administracyjnej stanowiącej przedmiot sprzeciwu Prokuratora. Przedmiotem orzeczenia z 1949 r. było pozbawienie obywatelstwa polskiego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego osób narodowości niemieckiej. Orzeczenie zostało wydane przez zarząd miejski działający wówczas jako organ administracji ogólnej I instancji. Nieistniejąca w obecnym stanie prawnym instytucja pozbawienia obywatelstwa polskiego stanowiła formę utraty obywatelstwa polegającą na jednostronnym zerwaniu przez państwo węzła prawnego łączącego jednostkę z tym państwem i odebraniu jej - wbrew jej woli - obywatelstwa mocą aktu administracyjnego właściwej władzy publicznej /J. Jagielski, Obywatelstwo polskie, Warszawa 1998 str. 129/. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego /Dz.U. nr 7 poz. 44 ze zm./ nie przewidywała możliwości pozbawienia obywatelstwa polskiego. Pozbawienie obywatelstwa polskiego przed 1951 r. miało swoje podstawy prawne w unormowaniach szczególnych, w tym, m.in. w postanowieniach ustawy z dnia 31 marca 1938 r. o pozbawieniu obywatelstwa polskiego /Dz.U. nr 22 poz. 191/, jak również powołanego już dekretu z dnia 13 września 1946 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego osób narodowości niemieckiej, który w art. 7 stanowił, że "o pozbawieniu obywatelstwa Państwa Polskiego, o wysiedleniu z obszaru Państwa i o przepadku majątku orzeka władza administracji ogólnej I instancji (...)". Dekret z 13 września 1946 r., na mocy swego art. 16, utracił ostatecznie moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 1950 r. /ustawa z dnia 30 grudnia 1949 r. o zmianie dekretu z dnia 13 września 1946r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego osób narodowości niemieckiej; Dz.U. nr 65 poz. 533/. Utrata mocy obowiązującej dekretu spowodowała, że organy administracji utraciły prawo do wydawania decyzji w przedmiocie pozbawienia obywatelstwa polskiego. Nie wprowadzono też przepisów przyznających kompetencje w tych sprawach innym organom. Ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim /Dz. U. nr 4 poz. 25/, która uchyliła ustawę z 31 marca 1938 r. o pozbawieniu obywatelstwa oraz ustawę z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego, regulowała już kompleksowo przesłanki pozbawienia obywatelstwa /art. 12/ i ustaliła organy właściwe do orzekania w tym przedmiocie. W art. 13 stanowiła bowiem, iż o nadaniu i utracie obywatelstwa polskiego orzeka Rada Państwa. Orzeczenie Rady Państwa /a po jej zniesieniu w 1989 r. - Prezydenta RP/ o utracie obywatelstwa polskiego następowało na wniosek Prezesa Rady Ministrów, a ogłoszenie w Monitorze Polskim orzeczenia o pozbawieniu obywatelstwa polskiego zastępowało doręczenie orzeczenia. Sprawy z zakresu obywatelstwa należały po reformie administracji z 1990 r. do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej /art. 5 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw; Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./. Należy także przypomnieć, że ustawa o obywatelstwie z 1962 r. recypowała rozwiązania przyjęte przez ustawę z 1951 r. W art. 15 powołana ustawa wskazywała przesłanki pozbawienia obywatelstwa polskiego. Dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. instytucja pozbawienia obywatelstwa została ostatecznie wyeliminowana z ustawodawstwa polskiego /art. 19 pkt 4 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa, Dz.U. nr 106 poz. 668 ze zm./. W tym stanie rzeczy dla ustalenia, który, w obecnie obowiązującym stanie prawnym, organ jest organem właściwym w sprawach dotyczących obywatelstwa, niezbędne jest odniesienie się do przepisów ustaw obowiązujących w czasie postępowania wszczętego sprzeciwem Prokuratora. Jak wspomniano powyżej, w obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisu regulującego kwestie pozbawienia obywatelstwa. Zgodnie z art. 34 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/, obywatel polski nie może utracić obywatelstwa, chyba że sam się go zrzeknie. Sprawy dotyczące obywatelstwa nie są poddane w żadnym zakresie orzecznictwu organów samorządowych. Sprawy obywatelstwa polskiego należą obecnie do zakresu działania administracji rządowej oraz kompetencji Prezydenta. Ponadto na gruncie obowiązujących przepisów istnieje wyłącznie możliwość stwierdzenia posiadania i utraty obywatelstwa, a organem właściwym do wydania orzeczenia w tym przedmiocie jest wojewoda /art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie z 1962 r./, co dowodzi, że nie można przyjąć w tym zakresie domniemania kompetencji organu gminy - prezydenta miasta. Kompetencje wojewody do rozpoznania złożonego przez prokuratora sprzeciwu wywodzić można także z tego, iż - jak już wyżej podkreślono - historycznie rzecz biorąc instytucja utraty obywatelstwa obejmowała także pozbawienie obywatelstwa /pozbawienie obywatelstwa stanowiło kwalifikowaną formę jego utraty/. Należy też podkreślić, że zgodnie z art. 141 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 128 poz. 1175 ze zm./ Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców jest centralnym organem administracji rządowej właściwym m.in. w sprawach związanych z obywatelstwem polskim, które wynikają z zakresu zadań administracji rządowej. Do jego zadań należy rozpatrywanie odwołań od decyzji i zażaleń na postanowienia wydane w pierwszej instancji przez inne organy w sprawach uregulowanych w ustawach, o których mowa w pkt 1 tego przepisu, o ile nie zostały one przekazane innym organom. Organ ten w stosunku do wojewodów jest organem nadzoru instancyjnego w sprawach dotyczących obywatelstwa polskiego, kontrolującym wydawane przez wojewodów decyzje w postępowaniu odwoławczym lub w trybie nadzwyczajnego wzruszenia decyzji na zasadach określonych w Kpa. Z powyżej wskazanych względów nie można przyjąć, że organem właściwym do rozpoznania sprzeciwu Prokuratora jest organ samorządowy. W kontekście rozpoznawanej sprawy należy również zwrócić uwagę na wskazaną przez Prokuratora podstawę wnoszonego sprzeciwu, która może mieć znaczenie dla stwierdzenia właściwości organu w dalszym toku podejmowanych czynności. Sprzeciw prokuratora od decyzji ostatecznej ma takie znaczenie, że organ administracji publicznej wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie o wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. W tej sprawie Prokurator jednoznacznie wskazał, iż wnosi o wznowienie postępowania, co oznacza że organem właściwym do wznowienia postępowania, zakończonego orzeczeniem Zarządu Miejskiego w B.-K. z dnia 29 grudnia 1949 r., jest Wojewoda, który jest organem pierwszej instancji w sprawach z zakresu obywatelstwa. Jednakże z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 16 stycznia 1959 r., (...), Sąd Powiatowy w B.-B. stwierdził, że Jan U. zmarł w dniu 21 czerwca 1945 r. Okoliczność ta nie była znana organowi, który ponad cztery lata później orzekł o pozbawieniu obywatelstwa polskiego. Mając na uwadze powyższe Wojewoda powinien rozważyć, czy wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia z 1949 r. powinno nastąpić w drodze wznowienia postępowania, jak żąda Prokurator, czy w drodze stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia /art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa/. Tryb postępowania wszczętego sprzeciwem prokuratora nie może naruszać tego, że są inne przyczyny wznowienia postępowania, a inne stwierdzenia nieważności decyzji. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 184 par. 2 w związku z art. 157 par. 1 Kpa byłby organ wyższego stopnia, a więc - w rozpoznawanej sprawie - Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, a nie wojewoda, który z powołanych już powyżej powodów pozostaje właściwy dla rozpoznania sprzeciwu uzasadniającego wznowienie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 148 par. 1 Kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji /w tym przypadku organem pierwszej instancji stał się wojewoda/. Kwestia wyboru właściwego trybu postępowania może jednak zostać rozważona w dalszym toku podejmowanych czynności przez wojewodę. Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 par. 1 pkt 4 i par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił wskazać Wojewodę Ś. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w B.-B. od orzeczenia Zarządu Miejskiego w B.-K. z dnia 28 grudnia 1949 r. w przedmiocie pozbawienia obywatelstwa polskiego z uwagi na zawarte w nim żądanie wznowienia postępowania.