II SA/Wr 2631/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA - Andrzej Cisek Sędzia WSA - Anna Siedlecka / sprawozdawca/ Protokolant - Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi E. W., B. W. i Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie oczyszczalni ścieków I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących po 10, 00 zł (słownie : dziesięć) tytułem kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt II SA/Wr 2631/03 1 Uzasadnienie W dniu [...]r. Burmistrz P. wydal, na podstawie art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. I i 3, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego uchwalą Rady Miejskiej Nr [...]z dnia [...]r. (Dz. Urz. Województwa D. z 1993 r. Nr 14), decyzję Nr [...], którą ustalono na rzecz J. S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie oczyszczalni ścieków typu BD 50 POLARIS o przepustowości 10,5 m3 /dobę, przewidzianej do realizacji w granicach działek określonych numerami geodezyjnymi: [...],[...],[...] obręb R . W warunkach wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazane zostało, że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego działki nr [...],[...] i [...] znajdują się w obszarach oznaczonych symbolami : [...] - F 28 UT z funkcją istniejącą : "Teren usług turystyki" i przeznaczeniem "użytkowanie bez zmian", [...] - F 26 MN z funkcją istniejącą :"Teren mieszkalnictwa jednorodzinnego" i przeznaczeniem "użytkowanie bez zmian", [...] - droga gminna R. – L. - 032 Lm 1/2 : droga klasy Lml/2 -szerokość w liniach rozgraniczających 25m, szerokość jezdni 3in, ilość jezdni 1. Zgodnie pkt 6 decyzji, integralną jej część stanowi mapa w skali 1:1000 określająca "miejsce lokalizacji inwestycji ( linie zabudowy oraz linie rozgraniczające)", stanowiąca załącznik graficzny nr I do decyzji. Odwołanie od tej decyzji wnieśli E. W., Z. W. i B. W. domagając się jej uchylenia. Strony podniosły m.in., iż decyzja określa warunki wykonania oczyszczalni ścieków, dla której wadliwie określono bilans ścieków, co powoduje wadliwość samej decyzji. W bilansie ścieków uwzględniono bowiem wielkość ścieków tylko z pensjonatu "[...]" (bud. nr 9), bez uwzględnienia ścieków ze zbiornika bezodpływowego, do którego poza budynkiem nr [...] są wpięte również 4 domy letniskowe. Z treści wniosku wynika, że inwestor planuje wprowadzić takie rozwiązanie po remoncie i modernizacji budynku nr [...]. Powyższe stanowi, zdaniem odwołujących, podstawę sporządzenia nowego opracowania i przeprowadzenia analizy, czy ten typ oczyszczalni jest w stanie oczyścić ścieki do parametrów wymaganych odpowiednimi przepisami, a co za tym idzie przeprowadzenia nowego postępowania dla nowej sytuacji prawnej. Ponadto podniesiono, iż zgodnie z opisem technicznym do oczyszczalni ścieków typu BD50 Polaris zbiornik będzie miał wymiar L-7,0m, B - 2,20m, H - 2,20m i składał się będzie z 4-ch komór wyposażonych we włazy. Spełnienie tych warunków, tj. zachowanie odległości 7,5m od granic i 15m od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (bud nr [...]) jak i planowana zabudowa wraz ze studniami jest niemożliwa, gdyż działka jest na to za mała. Zatem decyzja nie jest zgodna z przepisami szczególnymi, co sprawia, że jest ona dotknięta wadą prawną, która powoduje jej niewykonalność. Planowana oczyszczalnia ścieków, w nawiązaniu do istniejącej kanalizacji sanitarnej, wymaga posadowienia zbiornika na głębokości około 5,Om. Wykonanie tak głębokiego wykopu w sąsiedztwie działek, należących do odwołujących się, spowoduje obniżenie poziomu wód gruntowych, co utrudni lub wręcz uniemożliwi im wykonanie studni dla potrzeb własnych. Obniżenie poziomu wód o 2,5 - 3,Om pociąga za sobą powstanie leja depresyjnego, który objąć musi działki stron, a co w konsekwencji zmieni stosunki wodne na tych działkach. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 40 ust. 1, 3 i 4, art. 42 ust. 1, art. 43, art. 46 ust. 2 i 3 i art. 67 ust. la ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr Sygn. AK ll SA/Wr 2631/03 2 1 5, poz. 139 ze zm, ) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego treść zarzutów sformułowanych w odwołaniu oraz dowodów zebranych w sprawie nie wskazują, aby lokalizacja projektowanej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w L. oraz działkach nr [...] i [...] obręb R. naruszała interes prawny odwołujących. W uzasadnieniu wskazano m.in., iż istotą rozstrzygnięcia wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest warunkowe wyrażenie zgody na zamierzony przez zainteresowanego sposób zabudowy, jako niesprzeczny z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Stosowanie do wyrażonej w art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zasady, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia zgodnego z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To oznacza, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej jest związany wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji i nie może tego wniosku interpretować zawężające Jak pisze dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na tym etapie starań o realizację zamierzenia inwestycyjnego organ jest obowiązany maksymalnie szeroko określić możliwości inwestowania, oczywiście uwzględniając warunki wynikające z planu miejscowego i przepisów szczególnych, oraz wymagania wynikające z ochrony interesu osób trzecich. Ochrona tych interesów w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) może następować tylko w takim zakresie w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w tym postępowaniu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem (przepisami szczególnymi), to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Ponadto organ II instancji zważył, iż w odniesieniu do warunków wynikających przepisów szczególnych, to w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania powinny być jedynie ewidencjonowane. Określenie tych warunków oznacza, obowiązek wskazania ograniczeń inwestowania i nie może być utożsamiane z prawem do rozstrzygania o prawach i obowiązkach potencjalnego inwestora na podstawie przepisów szczególnych, to bowiem pozostaje we właściwości organu wydającego pozwolenie na budowę. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy orzekł jak w sentencji. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu wnieśli E. W., B. W. i Z. W. twierdząc, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja I instancji naruszają porządek prawny, ustalony przepisami art. 42 ust. 1 pkt 3 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki zabudowy wynikające z przepisów szczególnych, natomiast skarżona decyzja warunków tych, a w szczególności wynikających z odległości narzuconych przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W., nie określiła. Załącznik graficzny do decyzji nie ma określonych nieprzekraczalnych linii zabudowy, spełniających wymogi zachowania narzuconych odległości, a pkt 3 lit. e decyzji określa odległości od granic, ścian z oknami itp. niemożliwe do określenia na załączniku granicznym z powodu zbyt małych gabarytów działki inwestora. Ponadto podniesiono, iż działka inwestora wraz z usytuowanym budynkiem jest zbyt mała, aby mogły być na niej spełnione warunki zachowania odległości projektowanej oczyszczalni ścieków, wynikające z przepisów szczególnych. Realizacja inwestycji wymagałaby powiększenia działki lub przebudowy Sygn. akt II SA/Wr 2631/03 3 istniejącego budynku przeznaczonego na pobyt ludzi. Zatem w obecnym stanie faktycznym i prawnym, jak wskazują strony, na dzień wydawania decyzji, na działce inwestora nie można tak zlokalizować oczyszczalni ścieków, aby spełniała warunki wynikające z przepisów szczególnych. Nadto uzasadnienia, zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji Burmistrza P. nie zawierają analizy co do wszystkich podnoszonych w toku postępowania uwag i zarzutów skarżących, m.in. dotyczących tego, że planowana inwestycja nie jest możliwa do realizacji oraz, że narusza ona interes stron. Ograny nie uwzględniły uwag dotyczących nieprawidłowego zbilansowania ilości ścieków odprowadzanych do oczyszczalni, co przekłada się na dobór jej wielkości i określenia wymaganych odległości. W sytuacji, gdy wnioskodawca sam przyznaje, że do oczyszczalni poza zaprojektowanymi ilościami ścieków będą odprowadzane dodatkowe nieczystości z innych obiektów, przy przekroczeniu założonego przepływu zmieniają się uwarunkowania prawne realizacji inwestycji i odmienne będą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Również niesatysfakcjonująco skarżących odparto zarzut naruszenia stosunków wodnych (związanych z głębokim wykopem), wystąpienia leja depresji poziomu wód podziemnych i ograniczeniach w korzystaniu z nich (ujęcia z studni skarżących położony w zasięgu leja depresji). Kolejnym podnoszonym zarzutem przez skarżących, są ograniczenia w korzystaniu z własnych działek przez strony, wprowadzone przez skarżone decyzje, a wynikające z konieczności zachowania odległości ochronnych od oczyszczalni ścieków. W efekcie część ich działek znalazła się w ustanowionych strefach ochronnych i została pozbawiona możliwości np. realizacji zabudowy. Wyjaśnienie powyższych i innych kwestii powinno się zawierać w uzasadnieniach skarżonych decyzji, ale w niniejszej sprawie tak się nie stało. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło ojej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Ponadto wskazano, iż nietrafny jest zarzut skarżących o braku w decyzji Burmistrza Miasta P. warunków wynikających z przepisów szczególnych, bo zawiera ona w punkcie 3 e) warunki, wynikające z opinii PWIS we W. z dnia [...]r., a także określa w załączniku graficznym linie rozgraniczające teren inwestycji, zgodnie z treścią art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy, który wbrew zarzutowi skarżących nie wymaga określania "nieprzekraczalnych linii zabudowy". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami prawa procesowego. Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Z istoty sadowej kontroli decyzji administracyjnych wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt administracyjnych sprawy. Przy czym, zgodnie z art. 134 § ł ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. A zatem przedmiotem rozpoznania sądu administracyjnego jest, w zasadzie, zaskarżone rozstrzygniecie i postępowanie, w którym zostało ono wydane. Wychodząc z tak Sygn. akt II SA/Wr 2631/03 4 zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i poprzedzająca, ją decyzja Burmistrza P. naruszają prawo. Wskazać należy, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wszczęte, w trybie ustawy z dnia. 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora ( art. 41 ust. 1). Wniosek taki powinien zawierać między innymi określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionym na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu (ust.2). Zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 200Ir. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ( Dz.U. z 2002r. Nr 1, poz. 12), przy skradaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymagane są dwa egzemplarze mapy zasadniczej albo w przypadku jej braku - kopia mapy ewidencyjnej zawierającej treść, o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt I i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści § 9 ust. 2 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, że w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wykonuje się załącznik graficzny do decyzji, sporządzony na kopii mapy, o której mowa w ust. 1 pkt 1, określający elementy zawarte w art. 42 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 1 ustawy. Mapa zasadnicza zawiera bowiem niezbędne aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz o elementach ewidencji gruntów budynków, a także sieci uzbrojenia terenu. A zatem organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy wniosek zawiera wszystkie niezbędne, a określone przepisem art. 41 ustawy, wymagania i załączniki, bowiem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winna określać, w szczególności, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na stosownej mapie załączonej do wniosku. Oznacza to, że organ orzekający jest związany ustawowym wymogiem określenia linii rozgraniczających teren inwestycji na właściwej, a nie jakiejkolwiek, mapie. Tymczasem organ l instancji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie oczyszczalni ścieków na innej mapie (sytuacyjno-wysokościowej), z której nie można "odczytać" czy linie rozgraniczające teren przyszłej inwestycji dotyczą wskazanych we wniosku działek. Załącznik graficzny, który stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w rozpoznawanej sprawie nie koresponduje zatem z jej osnową. Zauważyć przy tym należy, że organ I instancji nie wskazał w osnowie decyzji, na której konkretnie działce ma być realizowana sporna oczyszczalnia ścieków, nie określił też, czy od zbiornika aż do rowu RJ -jak tego żądał we wniosku inwestor - ma być wybudowany kanał sanitarny ze wskazaniem numeru działki przewidzianej dla przebiegu kanału sanitarnego. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie zauważył wskazanych wyżej uchybień. W tych okolicznościach, nie jest możliwa przez Sąd kontrola legalności wydanej decyzji pierwszoinstancyjnej(wraz z załącznikiem graficznym) i decyzji ją utrzymującej w mocy przez organ odwoławczy, w świetle przedłożonego wyrysu i wypisu z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P . Sygn. Akt II SA/Wr 2631/03 5 Dodatkowo już tylko zauważyć należy, na organie odwoławczym jako organie merytorycznym, a więc rozpoznającym sprawę w jej całokształcie, ciąży obowiązek badania zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie organ II instancji co prawda przytoczył treść przepisu art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśnił prawidłowy sens jego rozumowania, a także wyjaśnił treść decyzji organu 1 instancji, lecz nie odniósł się zupełnie do lokalizacji przedmiotowej inwestycji na wskazanym we wniosku terenie w świetle ustaleń obowiązującego planu miejscowego, co stanowi istotne uchybienie. Stwierdzić należy, że z treści uzasadnienia wynika, iż organ odwoławczy nie rozpoznawał sprawy w jej całokształcie do czego zobowiązuje go przepis art. 138 kpa, lecz dokonał jedynie kontroli legalności decyzji organu 1 instancji. W związku z powyższym w ocenie Sądu zaskarżona decyzja organu odwoławczego oraz organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 42 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści art. 200 tej ustawy.