II SA/Ke 343/05

Sygnatura akt: II SA/Ke 343/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie: Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant: Referent stażysta Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]numer [...] w przedmiocie : wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] numer [...], III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, IV. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Z. K. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] nr [...]Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą B. i J. R. wykonanie pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane, w terminie do dnia 30 września 2004r. robót budowlanych w budynku mieszkalnym realizowanym na działce nr 371 w P., gm M. tj. zdemontowania okna w ścianie szczytowej od strony wschodniej z jednoczesnym zamurowaniem otworu okiennego oraz zabezpieczenia do stanu trudnozapalności ( środkiem ognioodpornym dającym odporność ogniową 30 min.) okapu, wystającego poza lico ściany szczytowej wschodniej. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 29 października 2003r. na działce nr 371 w P. stanowiącej własność B. i J. R. ustalono, że został wybudowany budynek mieszkalny w stanie surowym zamkniętym, niepodpiwniczony, dwukondygnacyjny. W całości parteru wykonano tynki, wylewki pod podłogi, w pomieszczeniu kuchni położono panele podłogowe, na I piętrze brak wykończenia. Budynek usytuowano w odległości od granicy: 1,80m-1,20m, w ścianie szczytowej od strony sąsiada znajduje się okienko o wymiarach: 55cm x 90cm. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał przedmiotową budowę z uwagi na istotne odstępstwa od ustaleń i warunków decyzji Wójta Gminy z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] nr [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy nakazał B. i J. R. wykonanie inwentaryzacji i oceny stanu technicznego tego budynku wraz z określeniem niezbędnych zmian i przeróbek w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa. Decyzją z dnia [...] nr [...] po przedłożeniu przez inwestorów wymaganych dokumentów Inspektor Nadzoru Budowlanego Sygn./ akt II SA/Ke 343/05 nakazał działając powtórnie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy wykonanie opisanych na wstępie czynności. W odwołaniu od tej decyzji organu I instancji Z. K. (sąsiadka inwestorów) domagała się nakazania wykonania odprowadzenia wód opadowych do rowu, zamurowania drzwi garażowych, zlikwidowania balkonu i zamurowania otworu wejściowego na balkon. Po rozpatrzeniu odwołania Z. K. Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] stwierdził, iż wobec faktu realizowania budynku w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę co spowodowało niezgodność jego usytuowania z przepisami obowiązującymi w dacie budowy jak i w dacie orzekania, nakazanie wykonania określonych czynności jest niezbędne w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Dopiero wówczas dalszym etapem postępowania administracyjnego może być wydanie inwestorowi decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót. Odnosząc się do zarzutów Z. K. organ podniósł, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie określają przypadków ukośnego usytuowania budynku względem granicy z działką sąsiednią ani też nie określają odległości wysuniętych części budynku w ścianach prostopadłych do ściany zwróconej w kierunku granicy działki sąsiedniej, bez względu na to, w jaki sposób ściana ta jest usytuowana względem granicy tj. równolegle bądź nierównolegle. W związku z tym, brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w kwestie usytuowania balkonu w ścianie północnej budynku mieszkalnego, prostopadłej do ściany wschodniej. Nadto stwierdzono, że odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony nie jest sprzeczne z § 28 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Skargę na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] wniosła Z. K. domagając się ich uchylenia. Skarżąca zarzuciła, iż budynek mieszkalny B. i J. R. został zrealizowany niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, Sygn.akt II SA/Ke 343/05 a zatem rolą organów administracji winno być doprowadzenie "do stanu nie czyniącego jej krzywdy". W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych powodów, niż wskazane w skardze. Na wstępie należy zwrócić uwagę na istotne zagadnienie o charakterze procesowym. Stosownie do § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie, Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach przekazuje się sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na obszarze województwa świętokrzyskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 lipca 2005r. Z tego względu właściwym do rozpoznania skargi Z. K. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że mamy do Sygn.akt II SA/Ke 343/05 czynienia ze sprawą administracyjną w znaczeniu materialnoprawnym. Przy ustalaniu tożsamości sprawy administracyjnej należy badać elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W rozpoznawanej sprawie organ administracji prowadzi wobec inwestorów - B. i J. R. postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest doprowadzenie wybudowanego budynku mieszkalnego na działce oznaczonej nr ewidencyjnym 371 w P. do stanu zgodnego z prawem, w toku którego organ wydaje decyzje w zależności od etapu prowadzonego postępowania. Wobec powyższego przedmiotem kontroli sądu zostały objęte nie tylko zaskarżona decyzja organu II instancji i poprzedzająca je decyzja organu I instancji w kwestii wykonania robót budowlanych, ale również pozostałe rozstrzygnięcia jakie zapadły w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy prawo budowlane. W rozpatrywanej sprawie kontrola sądowoadministracyjna wykazała naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie budzi wątpliwości, że Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymując postanowieniem z dnia [...] nr [...] wykonanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 działał zgodnie z prawem, albowiem ustalenia dokonane w trakcie oględzin działki budowlanej w dniu 29.10.2003r. wykazały, iż inwestor realizował budowę budynku mieszkalnego w sposób niezgodny z udzielonym w dniu [...] decyzją Wójta Gminy pozwoleniem na budowę, zmieniając wymiary i architekturę budynku jak również sytuując obiekt budowlany w odległości 1,2m-1,80m od wschodniej granicy z działką sąsiednią, a zatem inwestor prowadził roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie uzasadniał więc jego ocenę w aspekcie przesłanki określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym na dzień 14.11.2003r. Stosownie do treści powołanego przepisu, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, organ winien nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując w podstawie rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] nr [...] art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy zamiast art. 51 ust. 1 pkt 3 - naruszył przepisy prawa materialnego, a w konsekwencji późniejsze decyzje stanowiące kontynuację zastosowanej regulacji prawnej zostały również wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Obowiązek wykonania czynności określonych w tej decyzji polegający na wykonaniu inwentaryzacji wraz z oceną stanu technicznego budowanego budynku mieszkalnego oraz określeniem niezbędnych zmian i przeróbek, do których organ zobowiązał inwestora nie znajdował oparcia w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane albowiem "nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem" nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie takiego obowiązku nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego a możliwość ich żądania przez organy nadzoru budowlanego wynika z art. 81c Prawa budowlanego. Dopiero zależnie od ich treści organ podejmuje rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej kwestii, Sąd w całości podziela pogląd WSA w Warszawie wyrażony w wyroku z dnia 24.06.2004r. sygn akt IV SA 74/03, LEX nr 148875. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nakładając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na inwestora obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, naruszyły zarówno art. 51 jak i 81c Prawa budowlanego. Skutkiem tego naruszenia jest brak możliwości wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji merytorycznej w trybie art. 51 ust. 1 ustawy prawo budowlane, gdyż wydając decyzję z dnia [...] organ tryb z art. 51 już wyczerpał - natomiast w takim właśnie trybie zostały wydane obie zaskarżone decyzje. Niezależnie od powyższego Sąd nie podziela poglądu organu co do braku podstaw prawnych do ingerencji w kwestie usytuowania balkonu w ścianie północnej budynku mieszkalnego. Nie można pominąć faktu, iż inwestor usytuował budynek mieszkalny niezgodnie z wymogami jakie przewidują przepisy techniczno-budowlane. Usytuowanie budynku " na skos" w stosunku do granicy z sąsiednią działką budowlaną w ocenie Sądu, pozwala na przyjęcie, że balkon jest przedłużeniem Sygn. akt II SA/Ke 343/05 ściany wschodniej budynku. Organ nie przeprowadził żadnych ustaleń w tym zakresie pomijając usytuowanie balkonu i jego odległość od granicy działki sąsiedniej czym nie dał sądowi możliwości kontroli decyzji w niniejszym postępowaniu. Za niewyjaśnioną przez organ należy również uznać kwestię odprowadzenia wód opadowych z działki inwestora. Samo stwierdzenie, iż odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony w zaistniałym stanie faktycznym nie sprzeciwia się dyspozycji § 28 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest niewystarczające. Powołane przepisy dopuszczają trzy warianty rozwiązań dotyczących odprowadzenia wód opadowych i obowiązkiem organu jest rozważenie, który z nich jest najbardziej adekwatny do sytuacji, przy czym należy uwzględnić zarówno interes inwestora jak i właściciela sąsiedniej nieruchomości. Biorąc pod uwagę podniesione wyżej okoliczności zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wszystkich wadliwych rozstrzygnięć organów administracyjnych podjętych w toku prowadzonego postępowania w sprawie doprowadzenia wybudowanego budynku mieszkalnego na działce nr 371 w P. gm. M., do stanu zgodnego z prawem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd ocenę prawną w kwestii zastosowania przepisów umożliwiających doprowadzenie wybudowanego budynku do stanu zgodnego z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit a i lit c w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.