IV SA/Wr 462/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie : Sędzia WSA Marcin Miemiec Asesor WSA Alojzy Wyszkowski /sprawozdawca/ Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego uchyla decyzję I i II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 38 ust. 1, 2 i art. 147 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta W. , Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] , Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] r. ([...] ) w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego od [...] do [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Wnioskodawca J. K. wystąpił w dniu [...] r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. o przyznanie zasiłku okresowego do czasu podjęcia pracy z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podał, że od [...] r. pozostaje bez pracy nie z własnej woli i nie ma innych środków utrzymania oraz jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w dniu [...] r., organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] r. przyznał stronie zasiłek okresowy od [...] do [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Od powyższej decyzji J. K. odwołał się, wnosząc o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, - umożliwienie przeglądania akt sprawy przed wydaniem decyzji i umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, - przyznanie zasiłku okresowego od [...] r. do czasu podjęcia pracy w wysokości [...] zł miesięcznie, - jednoznaczne ustalenie w decyzji terminów wypłat świadczenia, - nadanie decyzji o przyznaniu zasiłku celowego, na podstawie art. 108 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, rygoru natychmiastowej wykonalności. Strona podała, że organ pierwszej instancji ustalił terminy wypłaty świadczeń w poszczególnych miesiącach przez wskazanie jedynie pierwszego dnia terminu wypłaty, pozostawiając dowolność terminów wypłaty. Zarzucił, że jego wniosek o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ pierwszej instancji pozostawił bez rozpatrzenia oraz, że wysokość przyznanego zasiłku okresowego - mieści się w granicach ustalonych w ustawie o pomocy społecznej - ale została ustalona "z naruszeniem art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3 ustawy". Według odwołującego się zasiłek okresowy w wysokości 300 zł miesięcznie, przy braku innego dochodu, nie spełnia celu pomocy społecznej, określonego w art. 2 ust. 1 ustawy oraz nie realizuje zadań wynikających z art. 3 ust. 1 ustawy. I tym samym wysokość zasiłku jest nieodpowiednia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, co stanowi rażące naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz wskazuje, że art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia osobie pozostającej bez pracy i niemającej innych środków utrzymania prawo do zabezpieczenia społecznego. Strona kwestionuje przyznanie zasiłku okresowego tylko na [...] miesiące, od [...] do [...] r., ponieważ jest to sprzeczne z art. 38 ust 5 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Następnie J. K. podniósł, że w postępowaniu został naruszony art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a., gdyż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwiono mu "wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także przeglądania akt". Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, w uzasadnieniu podając, że strona spełnia przesłanki określone w art. 38 ust. 1 pkt 1ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz.593 ze zm.) tj. kryterium dochodowe oraz art. 147 ust. 2 ustawy, minimalna wysokość zasiłku okresowego w 2005 r. w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 30% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Ustawodawca określił tylko dolną i górną granicę zasiłku okresowego, która w przypadku strony wynosi [...] zł (30% kwoty [...] zł) i [...] zł (maksymalna kwota zasiłku). Ustalenie w tych granicach wysokości wypłacanego zasiłku okresowego pozostawiono uznaniu organu pierwszej instancji, który ustala ją, uwzględniając potrzeby strony oraz własne możliwości finansowe i organizacyjne. Przyznany zasiłek okresowy w kwocie [...] zł miesięcznie mieści się w podanych wyżej granicach. Kolegium podało, że jest ona obecnie wyższa niż w przypadku poprzednio wypłacanego zasiłku w okresie [...] - [...] r., wynoszącego [...] zł miesięcznie, a organ pierwszej instancji w zakresie swoich możliwości stara się więc uwzględniać potrzeby strony. Kolegium Odwoławcze wskazało, że wysokość zasiłku okresowego nie została ustalona ustawowo, ponieważ wielkość tego świadczenia ustala organ pomocy społecznej po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, uwzględniając potrzeby strony, a także własne możliwości finansowe, w oparciu o art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Ośrodek pomocy społecznej, biorąc pod uwagę możliwości i zaradność życiową strony oraz swoje własne możliwości organizacyjne, decyduje również, w jakiej formie (rzeczowej lub finansowej) wnioskowana pomoc zostanie udzielona. Organ pierwszej instancji, w miarę swoich możliwości wspiera odwołującego się również zasiłkami okresowymi w wysokości [...] zł miesięcznie, jednak strona nie może oczekiwać zaspokojenia przez pomoc społeczną wszystkich swoich potrzeb. Dalej Kolegium Odwoławcze wskazało, że zasiłki w tak znacznych kwotach jak przyznawane J. K. są sporadycznie, co spowodowane jest ograniczonymi możliwościami finansowymi ośrodków pomocy społecznej. A strona nie wykorzystuje wszystkich możliwości jakie posiada do poprawienia swojego materialnego bytu poprzez np. wynajęcie pokoju w zajmowanym mieszkaniu albo podjęcie pracy, ponieważ jest osobą legitymującą się wysokim wykształceniem, a jak można wnosić z jego odwołań i pism procesowych - także ponadprzeciętną elokwencją, inteligencją i sprawnością pióra, co niewątpliwie stanowi niebagatelny atut w poszukiwaniu pracy. Dalej Kolegium Odwoławcze podało, że nie znajduje uzasadnienia podnoszony przez stronę zarzut, że zasiłek okresowy powinien być przyznany na cały okres pozostawania przez stronę bez pracy, ponieważ zgodnie z art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej okres, na jaki jest przyznany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy oraz własnych możliwości. W razie niepowodzenia w poszukiwaniu pracy i dalszym pozostawaniu w trudnej sytuacji strona może - jak wskazano w uzasadnieniu decyzji — złożyć wniosek o przyznanie zasiłku na następny okres. Powoływany przez stronę art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający innych środków utrzymania ma prawo do zabepieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa nie ma zastosowania, ponieważ te sprawy reguluje ustawa o pomocy społecznej co do dysponowania środkami publicznymi przeznaczonymi na pomoc społeczną. Terminy wypłaty świadczenia określone w decyzji jako "od [...] r." i "od [...] r." mają wyłącznie znaczenie techniczno-informacyjne. Natomiast nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie ma zastosowania do zaskarżonej decyzji. Przyznane świadczenie zaskarżoną decyzją zostało stronie wypłacone. Kolegium nie znalazło podstawy do zmiany decyzji z powodu nieuwzględnienia w aktualizacji wywiadu i w ustaleniu wysokości zasiłku okresowego wydatków związanych z najmem i eksploatacją zajmowanego mieszkania, ponieważ konieczność uiszczenia opłat czynszowych objęta jest dodatkiem mieszkaniowym, a nie zasiłkiem celowym. Kolegium nie podzieliło stanowiska strony, że organ pierwszej instancji uchybił zasadzie opisanej w art. 10 § 1 kpa, gdyż skarżący uczestniczył w postępowaniu, biorąc udział w przeprowadzeniu aktualizacji wywiadu rodzinnego, co potwierdził podpisem. Organ pierwszej instancji prowadził z nim korespondencję i informował o toczącym się postępowaniu, a dowody przez niego przedstawiane były brane pod uwagę przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący J. K. powtórzył argumenty przytoczone w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej podtrzymując swoje ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem kontrolując decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Skargę należy uznać za zasadną. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. art. 38 ust. 1 pkt 1ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz.593 ze zm.) tj. kryterium dochodowe oraz art. 147 ust. 2 ustawy, minimalna wysokość zasiłku okresowego w 2005 r. w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 30% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Ustawodawca określił tylko dolną i górną granicę zasiłku okresowego, która w przypadku strony wynosi [...] zł (30% kwoty [...] zł) i [...] zł (maksymalna kwota zasiłku). Ustalenie w tych granicach wysokości wypłacanego zasiłku okresowego pozostawiono uznaniu organu pierwszej instancji, który ustala ją, uwzględniając potrzeby strony oraz własne możliwości finansowe i organizacyjne. Kolegium uznało, że przyznany zasiłek okresowy w kwocie [...] zł miesięcznie mieści się w podanych wyżej granicach i jest wyższy niż w przypadku poprzednio wypłacanego zasiłku w okresie [...] - [...] r., wynoszącego [...] zł miesięcznie. Organ I jaki II instancji na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu stwierdził, że skarżący J. K. znajduje się w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej pozostawaniem bez pracy i nie ma żadnego własnego dochodu, utrzymuje się z zasiłku okresowego pomocy społecznej. Z związku z tym przyznano skarżącemu zasiłek okresowy od [...] do [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie, lecz decyzja organu I i II instancji nie odzwierciedla jakimi środkami finansowymi dysponował organ I instancji i jak je podzielił. Ustalając stan faktyczny w sprawie organ związany jest zasadami ogólnymi przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego), z której wynika obowiązek szczególnie starannego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym celu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na organ administracyjny obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Realizacja zasady ogólnej prawdy obiektywnej musi znaleźć odbicie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. (...)". W uzasadnieniu winno znaleźć się przedstawienie danych dotyczących sytuacji finansowej tj. ilość posiadanych środków finansowych przez Ośrodek Pomocy Społecznej, kwot przeznaczonych na poszczególne rodzaje zasiłków, liczby osób ubiegających się o pomoc, oraz przyjętych kryteriów rozdziału pieniędzy. Należy jednak podkreślić, iż wartość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Sąd podziela argumentacje organu odwoławczego, że wysokość tego świadczenia zależy od sytuacji materialnej i życiowej wnioskodawcy, od celu na jaki ma być przyznany zasiłek oraz finansowych możliwości organu pomocy społecznej, gdyż organ ten jest najlepiej zorientowany w swoich możliwościach finansowych i w zakresie niezbędnych potrzeb wnioskodawców i nie jest zobowiązany do spełnienia wszelkich żądań strony, która musi liczyć się z tym, że rozmiar przyznanego zasiłku będzie inny niż wnioskowany. Świadczenia powinny być ukierunkowane przede wszystkim na te osoby lub rodziny, które ze względu na całkowity brak dochodów lub nieznaczną ich wysokość nie byłyby w stanie egzystować bez świadczeń z pomocy społecznej. Brak powyższych informacji uniemożliwia Sądowi właściwą ocenę do przyznania świadczenia i jego wysokości. Należy mieć na uwadze, że osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność pokonania w ten sposób trudnych sytuacji życiowych stanowi podstawę pomocy instytucji państwa. Zakres pomocy uzależniony jest od posiadanych środków przez organ administracyjny jak i wnioskodawcy. Przepisy ustawy wyraźnie nakładają obowiązek współudziału osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W pozostałym zakresie Sąd podzielił argumentację Kolegium Odwoławczego zawartą w zaskarżonej decyzji, że strona nie wykorzystuje wszystkich możliwości jakie posiada do poprawienia swojego materialnego bytu poprzez np. wynajęcie pokoju w zajmowanym mieszkaniu albo podjęcie pracy, jak i terminów wypłaty świadczenia, które mają wyłącznie znaczenie techniczno-informacyjne. Prawidłowo organ wskazał skarżącemu, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie ma zastosowania do zaskarżonej decyzji. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji nieostatecznej z urzędu lub na wniosek strony. Należy przyjąć, że organ z urzędu nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny. Nadanie zaś decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności następuje na wniosek strony, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na wyjątkowo ważny interes strony. Ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który wydał decyzję, gdy istnieją przesłanki określone w art. 108 § 1 k.p.a. Zasadnie Kolegium nie znalazło podstawy do zmiany decyzji z powodu nieuwzględnienia w aktualizacji wywiadu i w ustaleniu wysokości zasiłku okresowego wydatków związanych z najmem i eksploatacją zajmowanego mieszkania, ponieważ konieczność uiszczenia opłat czynszowych objęta jest świadczeniem z tytułu dodatku mieszkaniowego, a nie zasiłku celowego. Powoływanie się przez skarżącego na art. 67 Konstytucji RP jest chybione, ponieważ Konstytucja odsyła w zakresie swej regulacji do ustawodawstwa zwykłego, stanowiąc, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Potwierdził to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 marca 2002 r. sygn. akt III RN 141/01, w którym wyraził pogląd, że przepis art. 67 Konstytucji, który zapewnia każdemu prawo do zabezpieczenia społecznego w razie pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadania innych środków utrzymania, jest raczej źródłem gwarancji aniżeli praw, a tym samym spełnia rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalanych ustawach - wyraźnie zresztą zapowiedzianych w art. 67 ust. 2 Konstytucji. W związku z tym prawa do pomocy społecznej nie można wywodzić z Konstytucji, muszą być spełnione warunki przewidziane w ustawie o pomocy społecznej. Chybiony jest zarzut skarżącego, że organ pierwszej instancji naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa), ponieważ uczestniczył on w postępowaniu, biorąc udział w przeprowadzeniu aktualizacji wywiadu rodzinnego, co potwierdził podpisem. Organ pierwszej instancji prowadził z nim korespondencję i informował o toczącym się postępowaniu, a dowody przez niego przedstawiane były brane pod uwagę przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Organy orzekające w sprawie nie poddały zatem ocenie wszystkich okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie pomocy w formie zasiłku okresowego. Decyzję o przyznaniu pomocy w takiej a nie innej wysokości organy nie uzasadniły w sposób przekonujący, gdyż nie podały wielkości środków pozostających do rozdysponowania i liczbę osób (rodzin) kwalifikujących się, tak jak skarżący, do udzielenia pomocy. W tym stanie rzeczy, skoro zostały naruszone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji Zgodnie z art. 152 ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. Z uwagi na to, że skarżący nabył uprawnienia uzyskując na podstawie zaskarżonych decyzji należną mu pomoc społeczną, a kwestionowana jest jedynie wysokość tej pomocy oraz uzasadnienie decyzji w tym zakresie, Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania decyzji.