IV SA/Wr 461/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie : Sędzia WSA Marcin Miemiec Asesor WSA Alojzy Wyszkowski /sprawozdawca/ Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego uchyla decyzję I i II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 8 ust. 1, art. 3 ust. 4, w związku z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta W. , Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] , Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] r. ([...]) w przedmiocie zasiłku celowego płatnego w dwóch transzach, w [...] r. [...] zł i [...] r. [...] zł. Wnioskodawca J. K. wystąpił w dniu [...] r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie całości kosztów zakupu odzieży i całości kosztów drobnych remontów i napraw w lokalu mieszkalnym oraz o zakupienie i dostarczenie opału na zimę z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podał, że od [...] r. pozostaje bez pracy nie z własnej woli i nie ma innych środków utrzymania oraz jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w dniu [...] r., organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] r. udzielił stronie zasiłku celowego w dwóch transzach: w [...] - w wysokości [...] zł na dofinansowanie kosztów remontu i drobnych napraw w mieszkaniu oraz opału w sezonie grzewczym [...] /[...] oraz w [...] - w wysokości [...] zł na dofinansowanie zakupu odzieży jesienno-zimowej. Od powyższej decyzji J. K. odwołał się, wnosząc o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, - umożliwienie przeglądania akt sprawy przed wydaniem decyzji i umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, - przyznanie zasiłków celowych na pokrycie całości kosztów zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych, wyszczególnionych we wniosku o przyznanie zasiłku celowego, - nadanie decyzji o przyznaniu zasiłku celowego, na podstawie art. 108 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, rygoru natychmiastowej wykonalności. Strona podała, że organ pierwszej instancji ustalił terminy wypłaty świadczeń w poszczególnych miesiącach przez wskazanie jedynie pierwszego dnia terminu wypłaty, pozostawiając dowolność terminów wypłaty. Zarzucił, że jego wniosek o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ pierwszej instancji pozostawił bez rozpatrzenia. Według odwołującego się zasiłek celowy na pokrycie tylko części kosztów zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych, przy braku innego dochodu, nie spełnia celu pomocy społecznej i narusza art. 3 ust. 3 i art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Dalej strona podniosła, że przepisy ustawy o pomocy społecznej i kodeksu postępowania administracyjnego nie upoważniają ośrodka pomocy społecznej do zobowiązania strony do aktywnego poszukiwania pracy oraz do przedłożenia pracownikowi socjalnemu imiennej faktury na zakupione materiały malarskie i opał. Następnie J. K. podniósł, że w postępowaniu został naruszony art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a., gdyż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwiono mu "wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także przeglądania akt". Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, w uzasadnieniu podając, że strona spełnia przesłanki określone w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz.593 ze zm.) tj. kryterium dochodowe oraz z powodu bezrobocia art. 7 ustawy (m.in. bezrobocie), jako że pozostaje bez pracy i nie posiada własnego dochodu, a utrzymuje się z zasiłków z pomocy społecznej. Odwołujący się spełnia zatem warunki korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej i pomoc taką otrzymał. Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji przyznał mu w [...] bezzwrotną pomoc w wysokości [...] zł na dofinansowanie kosztów remontu i drobnych napraw w mieszkaniu oraz opału w sezonie grzewczym [...] /[...] oraz w [...] - w wysokości [...] zł na dofinansowanie zakupu odzieży jesienno-zimowej. Kolegium Odwoławcze wskazało, że wysokość zasiłku celowego nie została ustalona ustawowo, ponieważ wielkość tego świadczenia ustala organ pomocy społecznej po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, uwzględniając potrzeby strony, a także własne możliwości finansowe, w oparciu o art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Ośrodek pomocy społecznej, biorąc pod uwagę możliwości i zaradność życiową strony oraz swoje własne możliwości organizacyjne, decyduje również, w jakiej formie (rzeczowej lub finansowej) wnioskowana pomoc zostanie udzielona. Organ pierwszej instancji, w miarę swoich możliwości wspiera odwołującego się również zasiłkami okresowymi w wysokości [...] zł miesięcznie, jednak strona nie może oczekiwać zaspokojenia przez pomoc społeczną wszystkich swoich potrzeb. Dalej Kolegium Odwoławcze wskazało, że zasiłki w tak znacznych kwotach jak przyznawane J. K. są sporadycznie, co spowodowane jest ograniczonymi możliwościami finansowymi ośrodków pomocy społecznej. A strona nie wykorzystuje wszystkich możliwości jakie posiada do poprawienia swojego materialnego bytu poprzez np. wynajęcie pokoju w zajmowanym mieszkaniu albo podjęcie pracy, ponieważ jest osobą legitymującą się wysokim wykształceniem, a jak można wnosić z jego odwołań i pism procesowych - także ponadprzeciętną elokwencją, inteligencją i sprawnością pióra, co niewątpliwie stanowi niebagatelny atut w poszukiwaniu pracy. Terminy wypłaty świadczenia określone w decyzji jako "od [...] r." i "od [...] r." mają wyłącznie znaczenie techniczno-informacyjne. Natomiast nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie ma zastosowania do zaskarżonej decyzji. Przyznane świadczenie zaskarżoną decyzją zostało stronie wypłacone. Kolegium nie znalazło podstawy do zmiany decyzji z powodu nieuwzględnienia w aktualizacji wywiadu i w ustaleniu wysokości zasiłku okresowego wydatków związanych z najmem i eksploatacją zajmowanego mieszkania, ponieważ konieczność uiszczenia opłat czynszowych objęta jest dodatkiem mieszkaniowym, a nie zasiłkiem celowym. Kolegium nie podzieliło stanowiska strony, że organ pierwszej instancji uchybił zasadzie opisanej w art. 10 § 1 kpa, gdyż skarżący uczestniczył w postępowaniu, biorąc udział w przeprowadzeniu aktualizacji wywiadu rodzinnego, co potwierdził podpisem. Organ pierwszej instancji prowadził z nim korespondencję i informował o toczącym się postępowaniu, a dowody przez niego przedstawiane były brane pod uwagę przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący J. K. powtórzył argumenty przytoczone w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej podtrzymując swoje ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem kontrolując decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Skargę należy uznać za zasadną. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza określonego kryterium. Dla osoby samotnie gospodarującej kryterium to wynosi 461 zł. w przypadku osoby ubiegające się o zasiłek oprócz spełniania kryterium dochodowego musi występować co najmniej jedna z przesłanek wymienionych w art. 7 pkt 2-15 (np. bezrobocie, niepełnosprawność, bezdomność). Zgodnie z art. 39 w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie całości lub części kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Organ I jaki II instancji na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu stwierdził, że skarżący J. K. znajduje się w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej pozostawaniem bez pracy i nie ma żadnego własnego dochodu, utrzymuje się z zasiłku okresowego pomocy społecznej. Z związku z tym przyznano skarżącemu pomoc w październiku w wysokości [...] zł na dofinansowanie kosztów remontu i drobnych napraw w mieszkaniu oraz opału w sezonie grzewczym [...] /[...] oraz w [...] - w wysokości [...] zł na dofinansowanie zakupu odzieży jesienno-zimowej, lecz decyzja I i II instancji nie odzwierciedla jakimi środkami finansowymi dysponował organ I instancji i jak je podzielił. Ustalając stan faktyczny w sprawie organ związany jest zasadami ogólnymi przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego), z której wynika obowiązek szczególnie starannego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym celu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na organ administracyjny obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Realizacja zasady ogólnej prawdy obiektywnej musi znaleźć odbicie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. (...)". W uzasadnieniu winno znaleźć się przedstawienie danych dotyczących sytuacji finansowej tj. ilość posiadanych środków finansowych przez Ośrodek Pomocy Społecznej, kwot przeznaczonych na poszczególne rodzaje zasiłków, liczby osób ubiegających się o pomoc, oraz przyjętych kryteriów rozdziału pieniędzy. Należy jednak podkreślić, iż wartość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Sąd podziela argumentacje organu odwoławczego, że wysokość tego świadczenia zależy od sytuacji materialnej i życiowej wnioskodawcy, od celu na jaki ma być przyznany zasiłek oraz finansowych możliwości organu pomocy społecznej, gdyż organ ten jest najlepiej zorientowany w swoich możliwościach finansowych i w zakresie niezbędnych potrzeb wnioskodawców i nie jest zobowiązany do spełnienia wszelkich żądań strony, która musi liczyć się z tym, że rozmiar przyznanego zasiłku będzie inny niż wnioskowany. Świadczenia powinny być ukierunkowane przede wszystkim na te osoby lub rodziny, które ze względu na całkowity brak dochodów lub nieznaczną ich wysokość nie byłyby w stanie egzystować bez świadczeń z pomocy społecznej. Brak powyższych informacji uniemożliwia Sądowi właściwą ocenę co do przyznania świadczenia i jego wysokości. Należy mieć na uwadze, że osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność pokonania w ten sposób trudnych sytuacji życiowych stanowi podstawę pomocy instytucji państwa. Zakres pomocy uzależniony jest od posiadanych środków przez organ administracyjny jak i wnioskodawcy. Przepisy ustawy wyraźnie nakładają obowiązek współudziału osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W pozostałym zakresie Sąd podzielił argumentację Kolegium Odwoławczego zawartą w zaskarżonej decyzji, że strona nie wykorzystuje wszystkich możliwości jakie posiada do poprawienia swojego materialnego bytu poprzez np. wynajęcie pokoju w zajmowanym mieszkaniu albo podjęcie pracy, jak i terminów wypłaty świadczenia, które mają wyłącznie znaczenie techniczno-informacyjne. Prawidłowo organ wskazał skarżącemu, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie ma zastosowania do zaskarżonej decyzji. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji nieostatecznej z urzędu lub na wniosek strony. Należy przyjąć, że organ z urzędu nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny. Nadanie zaś decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności następuje na wniosek strony, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na wyjątkowo ważny interes strony. Ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który wydał decyzję, gdy istnieją przesłanki określone w art. 108 § 1 k.p.a. Zasadnie Kolegium nie znalazło podstawy do zmiany decyzji z powodu nieuwzględnienia w aktualizacji wywiadu i w ustaleniu wysokości zasiłku okresowego wydatków związanych z najmem i eksploatacją zajmowanego mieszkania, ponieważ konieczność uiszczenia opłat czynszowych objęta jest świadczeniem z tytułu dodatku mieszkaniowego, a nie zasiłku celowego. Chybiony jest zarzut skarżącego, że organ pierwszej instancji naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa), ponieważ uczestniczył on w postępowaniu, biorąc udział w przeprowadzeniu aktualizacji wywiadu rodzinnego, co potwierdził podpisem. Organ pierwszej instancji prowadził z nim korespondencję i informował o toczącym się postępowaniu, a dowody przez niego przedstawiane były brane pod uwagę przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Organy orzekające w sprawie nie poddały zatem ocenie wszystkich okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Decyzję o przyznaniu pomocy w takiej a nie innej wysokości organy nie uzasadniły w sposób przekonujący, gdyż nie podały wielkości środków pozostających do rozdysponowania i liczbę osób (rodzin) kwalifikujących się, tak jak skarżący, do udzielenia pomocy. W tym stanie rzeczy, skoro zostały naruszone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 152 ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. Z uwagi na to, że skarżący nabył uprawnienia uzyskując na podstawie zaskarżonych decyzji należną mu pomoc społeczną, a kwestionowana jest jedynie wysokość tej pomocy oraz uzasadnienie decyzji w tym zakresie, Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania decyzji.