II OSK 81/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. L., W. L. i T. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 472/06 w sprawie ze skargi L. L., W. L. i T. Ł. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o pozwolenie na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 472/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę L. L., W. L. i T. Ł. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż w dniu [...] lutego 2006 r. skarżący złożyli w Starostwie Powiatowym w S. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego do prawidłowego funkcjonowania gospodarki rybackiej na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gmina W. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., Starosta S., na postawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił postępowanie w tej sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. prawomocnego zakończenia, wszczętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2004 r., ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W zażaleniu na przedmiotowe postanowienie skarżący podnieśli, że dopóki decyzja o warunkach zabudowy nie została formalnie wyeliminowana z obrotu prawnego istnieje domniemanie jej prawidłowości. Wskazali ponadto, że organ wydający pozwolenie na budowę brał udział w jej uzgodnieniu, wobec czego jest on związany swoim wcześniejszym pozytywnym stanowiskiem wobec kwestionowanej obecnie decyzji. W wyniku rozpoznania zażalenia, Wojewoda P., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Nie podzielając zawartych w nim zarzutów, w jego uzasadnieniu wskazał, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej przez skarżących inwestycji miałoby zasadniczy wpływ na rozstrzygniecie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W skardze na przedmiotowe postanowienie, skarżący podnieśli, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...] listopada 2004 r., uzgadniającego realizację inwestycji skarżących, o co wnosiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Z powyższego faktu skarżący wywiedli wniosek, że odpadła podnoszona przez organy administracyjne wątpliwość co do ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę, uznając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż w świetle art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie obligatoryjnie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygniecie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie zaszły wszystkie przesłanki uzasadniające obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego. Zauważył, iż po złożeniu przez skarżących wniosku o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W tej natomiast sytuacji, wydanie orzeczenia merytorycznego w przedmiocie pozwolenia na budowę uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w przedmiocie ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt b) ustawy – Prawo budowlane, przywołanym w nawiązaniu do wskazanych w uzasadnieniu wyroku orzeczeń sądowych, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do podniesionego w skardze argumentu dotyczącego wydania przez Ministra Środowiska postanowienia z dnia [...] czerwca 2006 r., Sąd I instancji stwierdził, iż okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż kontrola legalności zaskarżonego aktu dokonywana jest na podstawie stanu prawnego i faktycznego, który istniał w chwili wydania zaskarżonego aktu, a nie w dniu orzekania przez Sąd. W chwili wydania zaskarżonego postanowienia, nie było natomiast jeszcze wskazanego postanowienia Ministra Środowiska. Ponadto przedmiotowe postanowienie jako nie rozstrzygające zagadnienia wstępnego stanowiącego postawę zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie nie stanowi postawy uzasadniającej jego podjęcie. Taką podstawę stanowić będzie bowiem dopiero decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, złożyli skargę kasacyjną. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jako podstawę skargi kasacyjnej, skarżący wskazali naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W jej uzasadnieniu podnieśli, iż Sąd I instancji wprawdzie prawidłowo wskazał trzy przesłanki, których jednoczesne spełnienie powoduje konieczność zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa, lecz błędnie uznał, że przesłanki te wystąpiły w okolicznościach niniejszej sprawy, co jest konsekwencją nieprawidłowej wykładni wskazanego przepisu. Zauważyli, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji, rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę zależy od istnienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a nie ostatecznej decyzji stwierdzającej brak podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przyczyną uzasadniającą zawieszenie postępowania nie jest bowiem to, że inne postępowanie może mieć jakiś faktyczny wpływ na treść decyzji administracyjnej, lecz to, że organ nie może wydać decyzji z powodu braku rozstrzygnięcia co do jednej z przesłanek wydania tej decyzji i jednoczesnego braku kompetencji do wydania tego rozstrzygnięcia w tym samym postępowaniu. Na trafność prezentowanego stanowiska wskazuje, w ocenie skarżących, wprost trzecia z przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przesłanek. Koncepcja przyjęta przez Sąd w oczywisty sposób pomija natomiast i w konsekwencji także znacząco ogranicza zakres zastosowania art. 145 § 1 pkt 8 kpa, który przewiduje możliwość wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli po jego zakończeniu prejudykat zostanie uchylony lub zmieniony. Skarżący zauważyli ponadto, iż zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 97 § 1 pkt 4 kpa pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 12 § 1 kpa zasadą szybkości postępowania oraz z wynikającym z art. 16 § 1 kpa domniemaniem legalności decyzji administracyjnych. Fakt wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji lub nawet subiektywne przekonanie organu administracji o istnieniu przesłanek do jej stwierdzenia nie dają żadnych podstaw, aby nie uznawać skutków prawnych takiej decyzji. Zachowanie takie pozostaje w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadą legalizmu (art. 6 kpa). Skarżący powołali się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 744/97, w uzasadnieniu którego Sąd wskazał, że zawieszając postępowanie administracyjne, na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa, organ nie może kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie nie ulega natomiast w ocenie skarżących wątpliwości, iż wobec istnienia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy, możliwe było rozstrzygnięcie sprawy i wydanie pozwolenia na budowę. Na zakończenie skarżący wskazali ponadto na chybioną, w ich ocenie, argumentację Sądu I instancji, który w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia powołał się na art. 35 ust. 1 pkt b) ustawy – Prawo budowlane mimo, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie powstał problem zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Podstawę, na której oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, uznać należy za nieusprawiedliwioną. Na wstępie, zauważyć należy, iż w świetle art. 173 § 1 powołanej ustawy, skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konsekwencji, zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem oparcie skargi kasacyjnej na podstawie, określonej w art. 174 pkt 2 powołanej ustawy, powinno łączyć się ze wskazaniem przez skarżących konkretnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił ten Sąd, a nie przepisów postępowania administracyjnego, których ten Sąd, badając decyzje organów administracji publicznej w zakresie ich legalności, w istocie nie stosował. Mając na uwadze powyższe, przyjąć należy, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak jego zastosowania i nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W jej uzasadnieniu, skarżący kwestionują bowiem, aby na tej podstawie prawnej możliwe było zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego w sytuacji, gdy po złożeniu wniosku o jego wydanie wszczęte zostało postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji. Przechodząc do oceny zasadności podstawy, na której oparta została skarga kasacyjna, zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane to, że po wszczęciu przez Starostę na wniosek skarżących z dnia [...] lutego 2006 r. postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę obiektu gospodarczego, wszczęte zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji. Z akt administracyjnych wynika, iż wszczęcie tego postępowania nastąpiło z inicjatywy Starosty, który w piśmie z dnia [...] marca 2006 r., adresowanym do Kolegium wyraził m.in. wątpliwość co do zgodności planowanej przez skarżących inwestycji z ustaleniami planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego. W przedstawionym stanie faktycznym, sporne pozostaje to, czy okoliczność ta stanowiła podstawę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym zagadnienie wstępne w rozumieniu przytoczonego przepisu to okoliczność warunkująca rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. W konsekwencji, między zagadnieniem wstępnym, a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi istnieć związek przyczynowy. W warunkach niniejszej sprawy, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym rozstrzygniecie kwestii ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie opisanego wyżej budynku gospodarczego, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę tego budynku. Powyższe stanowisko jest konsekwencją brzmienia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który nakłada na właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Zauważyć należy, iż w sytuacji, gdy w sprawie wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy, organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma prawa uchylić się od zastosowania tej decyzji, nawet jeśli uważa ją za wadliwą. Nie ma też kompetencji do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W konsekwencji, zgodnie z już utrwalonym orzecznictwem sądowym w tym zakresie, w sytuacji, gdy uznaje ją za nieprawidłową, powinien zawiadomić organ właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji o dostrzeżonej wadliwości, zawieszając jednocześnie postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę do czasu podjęcia przez ten organ rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy (zob. np. wyroki NSA z dnia 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 2044/96, z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 11/97, z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 426/97, czy wyrok SN z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt III RN 77/2001). Rozstrzygnięcie kwestii dotyczącej ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla określonej inwestycji ma bowiem decydujący wpływ na ustalenie dopuszczalności wydania decyzji o pozwoleniu na jej realizację. W tym też kontekście uznać należy rozstrzygnięcie tej kwestii za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W warunkach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę znaczenie trzeciej z przytoczonych przez Sąd I instancji przesłanek warunkujących zawieszenie postępowania administracyjnego ulega zatem modyfikacji. Zauważyć jednocześnie należy, iż w toku postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności (art. 7 kpa). W konsekwencji, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może pozostawać bierny w sytuacji, gdy jest przekonany o wadliwości decyzji o warunkach zabudowy. W oparciu o tą decyzję dokonuje on bowiem sprawdzenia projektu budowlanego, a od wyniku tego sprawdzenia zależy jaką on sam podejmie decyzję. Pominięcie tej okoliczności mogłoby zatem prowadzić do wydania wadliwej zarówno pod względem procesowym, jak i merytorycznym, decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, czemu organ ten powinien zapobiec w opisany wyżej sposób. W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż podstawa, na której oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, nie mogła być uznana za usprawiedliwioną. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.