III SA/Gl 376/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Karpińska Sędziowie Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Asesor WSA Krzysztof Targoński Protokolant Aleksandra Doruch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. przy udziale- sprawy ze skargi A Sp. z o. o. w W. na czynność Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kwoty uiszczonej tytułem opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżoną czynność; 2. zasądza od Prezydenta Miasta T. na rzecz skarżącej . zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wnioskiem z [...] r. spółka A, prowadząca zakład pracy chronionej zwróciła się Prezydenta Miasta T. o zwrot opłaty w wysokości [...] zł za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w 2004 r., powołując się na zwolnienie z art. 31 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.). Pismem z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta T. poinformował spółkę o tym, że wskazany przepis rzeczywiście zawiera zwolnienie ustawowe od opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Jednakże, skoro spółka dopiero [...] r. powiadomiła organ o spełnianiu warunków zakładu pracy chronionej, od tego też dnia te opłaty nie będą naliczane. Następnie Prezydent Miasta T. przedstawił sposób wyliczenia zwrotu kwoty opłat nienależnych od [...] r. w wysokości [...] zł. W wezwaniu z [...] r., spółka A wezwała Prezydenta Miasta T. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zwrot całych pobranych nienależnie opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w 2004 r. argumentując, iż chodzi tutaj o zwolnienie ustawowe zakładu pracy chronionej. Opłaty uiszczone za 2004 r. od początku były nienależne, co oznacza, że podlegają zwrotowi w pełnej wysokości. Swoje stanowisko spółka dodatkowo uzasadniła powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. [...] r. Prezydent Miasta T. podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wyjaśnił, że dopiero [...] r. uzyskał informację o tym, iż spółka prowadzi zakład pracy chronionej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik spółki A wniósł o stwierdzenie bezskuteczności i niezgodności z prawem czynności Prezydenta Miasta T. oraz o orzeczenie, że spółka jako zakład pracy chronionej korzysta ze zwolnienia ustawowego od opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zarzucając naruszenie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) poprzez odmowę zwrotu całej kwoty uiszczonej nienależnie za 2004 r. i wadliwe zastosowanie wyliczenia proporcjonalnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w przypadku zakładu pracy chronionej, z mocy wskazanej ustawy wyłączony jest obowiązek wnoszenia opłaty. Skoro zwolnienie ma charakter ustawowy i jest skuteczne z chwilą uzyskania statusu zakładu pracy chronionej, to tym samym nie ma znaczenia chwila przedstawienia właściwemu organowi dokumentu potwierdzającego ten status. Spółka A uzyskała status zakładu pracy chronionej z mocy decyzji Pełnomocnika do Spraw Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] r., nr [...], a przedmiotowe zwolnienie wprowadzono z dniem 1 stycznia 2003 r., co oznacza, że uiszczone po tej dacie opłaty były od początku nienależne. W tej sytuacji, Prezydent Miasta T. miał obowiązek zwrotu nienależnych opłat. Na końcu, pełnomocnik wyjaśnił, iż spółka uiściła te opłaty w obawie przed likwidacją swojej działalności na skutek ewentualnego wygaśnięcia zezwoleń. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta T. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a tej ustawy, że sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast art. 146 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje, że są uwzględniając skargę na akt lub czynność, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Skarga spółki A zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest bowiem pogląd, iż pismo odmawiające zwrotu opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uznania albo odmowy uznania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z 22 września 2005 r., sygn. akt II GSK 149/05, publ. Wokanda 2006/4/30). Z kolei, w innym wyroku z dnia 16 grudnia 2004 r., sygn. akt 3/II SA/Ka 520/03 (niepublikowanym) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyraził pogląd, iż odmowa zwrotu opłaty to akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uznania albo odmowy uznania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, który w razie uwzględnienia podlega uchyleniu. Podstawą prawna wyroku był zatem art. 146 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż od dnia 1 stycznia 2003 r. prowadzący zakład pracy chronionej jest zwolniony z opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym – art. 31 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.). Z kolei według art. 31 ust. 3 pkt. 1 lit. a i b tej ustawy, prowadzący zakład pracy chronionej przekazuje środki uzyskane z tytułu zwolnień, o których mowa w ust. 1, na: Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - w wysokości 10%, zakładowy fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych - w wysokości 90%. Skarżąca spółka stała się prowadzącym zakład pracy chronionej w rozumieniu art. 31 ust. 1 wskazanej ustawy na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej z 1997 r., co oznacza, że od 1 stycznia 2003 r. była zwolniona od opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Jednocześnie zaś, spółka miała ustawowy obowiązek przekazania kwoty pieniężnej uzyskanej ze zwolnienia na cele określone w art. 31 ust. 3 pkt.1 lit. a i b. Ta regulacja prawna oznacza, że zapłacone opłaty za 2004 r. w kwocie 45.305, 80 zł, jako nienależne podlegają zwrotowi. Problematyka zwrotu opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych budzi szereg kontrowersji - tak w praktyce, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, uprawnienie do zwrotu opłaty nienależnej wynika z ogólnej konstrukcji ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.), szczególnie po zmianach, które weszły w życie 9 listopada 2002 r., i tak: Zgodnie z jej art. 111, w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1, gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18. Opłata wnoszona jest do kasy gminy w każdym kolejnym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem, w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego. Przedsiębiorcy, prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są obowiązani do złożenia, do dnia 31 stycznia, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim. Wysokość opłat za poszczególne rodzaje zezwoleń określono w art. 111 ust. 2 ustawy, i są to niejako kwoty bazowe dotyczące przedsiębiorców rozpoczynających w danym roku kalendarzowym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych oraz tych przedsiębiorców, których roczna wartość sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych nie przekroczyła w roku poprzednim wartości, o których mowa w ust. 5. Jednak najistotniejsze znaczenie dla określenia prawidłowej wysokości opłaty w danym roku kalendarzowym, a tym samym opłaty należnej, ma regulacja zawarta w ust. 8 i ust. 2, bowiem według tych przepisów, w roku nabycia zezwolenia lub utraty jego ważności, opłaty dokonuje się w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia, z tym że pierwsza opłata wnoszona jest przed wydaniem zezwolenia. Należy tutaj przypomnieć, że zgodnie z art. 18 ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydawanego przez właściwego wójta lub burmistrza (prezydenta miasta), po zasięgnięciu opinii zarządu gminy. Te przepisy prawne z woli ustawodawcy regulują zatem wszystkie zagadnienia dotyczące opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w szczególności zaś ustawowo określają wysokość opłaty należnej w danym roku kalendarzowym. Należy przy tym podkreślić, że mechanizm uiszczenia opłaty został uregulowany w ten sposób, że z jednej strony gmina pobiera opłatę, a z drugiej - przedsiębiorca wnosi opłatę na rachunek gminy , opłata (...) wnoszona jest, dokonuje się (art. 111 ust. 1, 2, 7 i 8). Posługując się tymi zwrotami ustawodawca zobowiązał zatem odpowiednio oba podmioty tj. przedsiębiorcę i gminę do pobrania i terminowego wniesienia opłaty, której wysokość w danym roku kalendarzowym wynika ze wskazanych już przepisów prawa. Reprezentujący gminę wójt poprzez swój aparat urzędniczy został zobowiązany w zakresie pobrania opłaty jedynie do wykonania wskazań ustawodawcy i nie posiada tutaj żadnych uprawnień władczych, decyzyjnych. Na gruncie omawianej ustawy, jedynie w dwóch wypadkach wójt może działać władczo: na podstawie jej art. 18 ust. 1 wydając zezwolenie (odmowę) na sprzedaż napojów alkoholowych lub na podstawie art. 18 ust. 10 cofając zezwolenie. Jak to już podniesiono, wysokość opłaty należnej w danym roku kalendarzowym wynika wprost z zasady wyrażonej w art. 111 ust. 8 ustawy, a decydujące znaczenie mają tutaj dwa ustalenia: data nabycia zezwolenia oraz data utraty ważności zezwolenia. Opłatą należną jest opłata w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia w danym roku kalendarzowym. Problem proporcjonalności pojawia się zatem w dwóch sytuacjach: kiedy przedsiębiorca rozpoczyna działalność – wówczas to opłatę oblicza się w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia z zastosowaniem kwot wynikających z art. 111 ust. 2 i wpłaca się ją jeszcze przed uzyskaniem zezwolenia. Natomiast druga sytuacja dotyczy utraty ważności zezwolenia, które to pojęcie obejmuje z kolei, dwie sytuacje: cofnięcie zezwolenia z mocy ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 18 ust. 10 ustawy, oraz wygaśnięcie zezwolenia z mocy prawa na podstawie art. 18 ust. 12. W obu tych sytuacjach, tj. z dniem kiedy decyzja o cofnięciu zezwolenia staje się ostateczna, jak również z dniem zaistnienia zdarzenia skutkującego wygaśnięciem zezwolenia, uiszczona wcześniej opłata staje się nienależna za okres przypadający po utracie ważności zezwolenia. W takiej zaś sytuacji, zwrotowi podlega kwota stanowiąca różnicę pomiędzy uiszczoną wcześniej kwotą, a opłatą należną, którą zawsze jest opłata w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia. W ocenie Sądu, skoro omawiana ustawa kompleksowo reguluje tryb, zasady i sposób obliczania opłaty, to czyni to w pełnym zakresie, tak pobrania opłaty należnej jak i zwrotu opłaty nienależnej. Obowiązek uiszczenia opłaty w prawidłowej wysokości wynika bowiem z mocy prawa, a nie z mocy decyzji administracyjnej ustalającej bądź też określającej wysokość zobowiązania z tego tytułu. Wyliczenie opłaty ma jedynie charakter materialno – techniczny. Skoro omawiana zasada proporcjonalności nie wymagała zdefiniowania, to ustawodawca uznał tym samym, że zastosowanie mają tutaj zasady ogólne, praktyka jej stosowania w życiu codziennym oraz reguły matematyczne. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, iż w praktyce nie pojawiają się żadne problemy z pobraniem opłaty należnej od przedsiębiorcy, który nabył w danym roku zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych (art. 111 ust. 8), tym samym ta problematyka nie występuje również w orzecznictwie sądowym. Zresztą w tej sprawie organ administracji zaprezentował praktyczne funkcjonowanie zasady proporcjonalności przedstawiając sposób obliczeń. Z dotychczasowych rozważań wynika zatem, że Sąd orzekający w tej sprawie nie podziela stanowiska zaprezentowanego we wskazanym już wyroku NSA 22 września 2005 r., w którym stwierdzono, iż skoro w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi brak jest przepisów dotyczących zwrotu opłaty nienależnej, to tym samym brak jest podstaw do żądania zwrotu części opłaty za okres przypadający po wygaśnięciu zezwolenia. Takie stwierdzenie nie jest uprawnione z przyczyn już wskazanych, ponadto ustawodawca nie posłużył się w omawianej ustawie pojęciem część opłaty. Bez względu bowiem na to, czy zezwolenie dotyczy całego roku kalendarzowego, czy też okresu obejmującego tylko cześć roku (od pewnej daty do końca roku lub od początku roku do pewnej daty), jest tylko jedna opłata należna - w wysokości proporcjonalnej do ważności zezwolenia. Opłata za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest niepodatkową należnością budżetu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 2 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137. poz. 926 ze zm.) i tym samym nie stosuje się do niej Rozdziału 9 tej ustawy, gdzie uregulowano problematykę nadpłaty Omawiana opłata będąca świadczeniem publicznoprawnym, które pobierane jest przez gminę i wydatkowane na gminny program zwalczania alkoholizmu nie podlega również regulacjom ustawy Kodeks cywilny w zakresie dotyczącym bezpodstawnego wzbogacenia. Można tutaj pominąć teoretyczne rozważania dotyczące np. sytuacji, kiedy to osoba dokonująca wpłaty na rachunek gminy tytułem opłaty za korzystanie z zezwolenia jest w błędnym przeświadczeniu, iż korzysta z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a faktycznie stosownego zezwolenia nie uzyskała. Ta opłata nie posiada również charakteru sankcyjnego, co oznacza, że opłata nienależna podlega zwrotowi również wtedy, kiedy zezwolenie utraciło ważność z zawinionych przyczyn leżących wyłącznie po stronie przedsiębiorcy, który na zasadzie winy odpowiadać może za przestępstwo lub wykroczenie, którego dopuścił się w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych. Ta odpowiedzialność, w żadnej mierze nie przekłada się na utratę prawa żądania zwrotu opłaty nienależnej. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że racjonalny ustawodawca w art. 111 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi określając uprawnienie przedsiębiorcy do wniesienia w danym roku kalendarzowym opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia, nałożył jednocześnie na wójta gminy obowiązek pobrania opłaty w takiej, a nie innej wysokości. Wniesienie opłaty w wysokości niższej od należnej, skutkuje dla przedsiębiorcy wygaśnięciem zezwolenia z mocy prawa - z powodu niedokonania opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (przesłanka wygaśnięcia z art. 18 ust. 12 pkt. 5 ustawy). Z kolei, wniesienie przez przedsiębiorcę opłaty obejmującej również okres przypadający po utracie ważności zezwolenia skutkuje po stronie wójta powstaniem obowiązku zwrotu przedsiębiorcy poprzez czynność materialno-techniczą kwoty stanowiącej opłatę nienależną. Tym samym po stronie przedsiębiorcy powstaje wynikające z mocy prawa uprawnienie do zwrotu opłaty nienależnej. Ostateczna odmowa zwrotu opłaty nienależnej podlega kontroli sądowoadministracyjnej, jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnienia wynikającego z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W razie zaś prawomocnego uwzględnienia przez Sąd skargi w trybie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wójt gminy winien dokonać zwrotu opłaty nienależnej pod rygorem złożenia przez stronę skargi w trybie art. 154 § 1 tej ustawy. . Przyjęcie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego powyżej, skutkowałoby tym, że przedsiębiorca korzystający z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych lub też przedsiębiorca, którego zezwolenie utraciło ważność na skutek jego wygaśnięcia lub cofnięcia - zostałby niekonstytucyjnie pozbawiony możności dochodzenia prawa do zwrotu opłaty nienależnej. Przechodząc na grunt tej sprawy, należy dodatkowo zauważyć, że odmowa zwrotu opłaty nienależnej powoduje, iż strona skarżąca nie wykonuje obowiązku ustawowego wynikającego z art. 31 ust. 3 pkt. 1 lit. a i b o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych tzn. jako prowadzący zakład pracy chronionej nie przekazuje środków uzyskanych z tytułu zwolnień, o których mowa w ust. 1, na: Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - w wysokości 10%, zakładowy fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych - w wysokości 90%. Mając na uwadze powyższe, należało w oparciu o przepis art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną czynność Prezydenta Miasta T., ponieważ doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono w trybie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy (200 zł wpis stały od skargi, 240 zł koszty zastępstwa przez radcę prawnego, 15 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa), natomiast o wykonalności zaskarżonej czynności - w trybie jej art. 152. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy w całości uwzględnić wniosek skarżącej.