II SA/Sz 579/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska /spr./ Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia NSA Henryk Dolecki Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi C. S. i . Ż. –S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej o d d a l a skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 98 § 1 i art. 102 kpa po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika K. Ż.-S. i C. S., odmówił zawieszenia postępowania dotyczącego samowolnie wykonanych [...] budynku mieszkalnego [...] (od strony granicy z nieruchomością przy ul. [...]) do ogrodzenia i podparciu go [...] słupkami [...] oraz wykonaniu ściany [...] do granicy z nieruchomością nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż pełnomocnik właścicieli nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...] w [...] tj. K. Ż.-S. i C. S., złożył wniosek o zawieszenie postępowania toczącego się przed organem nadzoru budowlanego, do czasu rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w [...], sygn. akt [...], ponieważ sprawa ta dotyczy m. in. nakazania sprawcom samowoli budowlanej rozebranie i usuniecie z nieruchomości przy ul. [...] "[...]" tj. części obiektu którego postępowanie dotyczy, jako posadowionej częściowo na cudzym gruncie. Jako podstawę zawieszenia postępowania, pełnomocnik wskazał, art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. W ocenie organu I instancji, wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa nie jest zasadny, ponieważ przy rozpatrywaniu sprawy dotyczącej samowoli budowlanej na podstawie Prawa Budowlanego z 1974 r. zbędne jest wykazywanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ przepis art. 42 ust. 3 tej ustawy nie przewidywał takiego obowiązku. Organ wskazał, że postępowanie nie może zostać także zawieszone na podstawie art. 98 § 1 kpa, ponieważ przepis ten uprawnia organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania, jeżeli wystąpi o to strona na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwią się temu inne strony. W niniejszej sprawie druga strona postępowania, tj. E. i B. R.-W., nie wyraziła zgody na zawieszenie postępowania w trybie art. 98 § 1 kpa. Zażalenie na postanowienie wniósł pełnomocnik K. Ż.-S. i C. S. wskazując, że w niniejszej sprawie nie powinny mieć zastosowania przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ jak wskazują zeznania świadka O. J., samowola budowlana powstała po [...] r., zatem w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy prawa budowlanego obecnie obowiązujące. Ponadto, zarówno art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r., jak i obecnie obowiązujące przepisy, zawiera nakaz projektowania, budowania, użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, m. in. sąsiadów inwestycji. Przepis ten wymieniając przykładowo, jakie przepisy powinny zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich nie wymienia wprawdzie przepisów prawa cywilnego, jednakże ich nie wyłącza co sugeruje, że mają one zastosowanie. Każdy obiekt, czy to wybudowany legalnie, czy jako samowola budowlana, musi być wybudowany zgodnie z przepisami, w szerokim znaczeniu tego słowa i nie może naruszać praw osób trzecich, w szczególności prawa własności. Przed wydaniem każdej decyzji administracyjnej z zakresu prawa budowlanego, w tym dotyczącej samowoli budowlanej, organ prowadzący postępowanie powinien z urzędu kwestię te wyjaśnić, ocenić, czy dany obiekt nie narusza praw osób trzecich, szczególnie jeśli w postępowaniu zarzut ten podniesiono. Dlatego odwołujący się uważają za nietrafne twierdzenie organu, iż w przedmiotowej sprawie zbędne jest wykazywanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając orzeczenie wskazał, że organ I instancji prowadzi postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, w trybie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (po ustaleniu, że samowolę popełniono przed 1995 r.). W świetle przepisów tej ustawy, istnieje możliwość zalegalizowania samowoli w przypadku, gdy obiekt nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązujących w okresie jego budowy) oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przy legalizacji takiego obiektu nie jest wymagane wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem rozstrzygnięcie sądu w sprawie przekroczenia granicy działki przy wykonywaniu przedmiotowych robót budowlanych, nie ma znaczenia w prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniu administracyjnym. Brak jest wiec podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem sprawa ta nie stanowi zagadnienia wstępnego w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nie jest także możliwe zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 § 1 kpa, bowiem nie wyraża na to zgody druga strona postępowania. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zasadność przyjęcia przez organ I instancji trybu postępowania, nie jest przedmiotem postępowania zażaleniowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższe postanowienie wnieśli K. Ż.-S. i C. S. żądając jego uchylenia, a także uchylenia postanowienia organu I instancji. Postanowieniu zarzucili naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 107 § 1 i 3 kpa, oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz ustawy z 1994 r. Wskazali, że zaskarżone postanowienie narusza art. 107 § 1 i 3 kpa, albowiem nie zawiera wszystkich składników przewidzianych w tym przepisie, w szczególności nie zwiera w ogóle uzasadnienia prawnego, ani wyjaśnienia podstawy prawnej postanowienia z przytoczeniem konkretnych przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Zaś uzasadnienie faktyczne jest lakoniczne, nie odnosi się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, nie wskazuje także przyczyn, dla których argumenty skarżących nie zostały uwzględnione. Ponadto, powtórzyli argumenty podniesione z zażaleniu na postanowienie. Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania B. R.-W. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Przedmiotem skargi, a zatem i oceny Sądu pod kątem zgodności zaskarżonego aktu z prawem, jest postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanej części obiektu budowlanego, nie zaś całe postępowanie w tym zakresie. Zdaniem skarżących, postępowanie toczące się przed sądem cywilnym dotyczące naruszenia granic ich nieruchomości przy wykonywaniu samowoli budowlanej, stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem nadzoru budowlanego, a rozstrzygnięcie sądu cywilnego w tej sprawie będzie miało istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Zatem zachodzi podstawa zawieszenia postępowania administracyjnego określona w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.). W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, że wynik postępowania cywilnego, dotyczącego przekroczenia granic nieruchomości przy wznoszeniu samowoli budowlanej, nie będzie miał wpływu na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Z materiału dowodowego zebranego przez organ wynika, że prowadzone jest postępowanie dotyczące samowoli budowlanej popełnionej przed 1995 r., w trybie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.). Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118) przepisu art. 48 tej ustawy, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 1995 r.). Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przewidują rozbiórkę w sytuacji przewidzianej w art. 37 tej ustawy. W myśl tego przepisu, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. O ile nie zaistniały przesłanki określone w cytowanym przepisie, organ zobowiązany jest prowadzić postępowanie umożliwiające uzyskanie przez sprawcę samowoli pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Przepisy dotyczące uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie przewidywały konieczności wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlanego z 1974 r., podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Zatem okoliczność, czy sporny budynek znajduje się na nieruchomości stanowiącej w całości własność inwestorów, nie będzie miał wpływu na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Zatem rozstrzygnięcie organu odpowiada prawu. Podnieść w tym miejscu należy, że Sąd na tym etapie postępowania nie przesądza, czy ustalenia organu co do daty popełnienia samowoli budowlanej są prawidłowe. Będzie to mogło być kontrolowane po wydaniu decyzji w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności lub nałożenia obowiązków umożliwiających uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, lub decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Nie jest trafny zarzut skargi, iż przedmiotowe postanowienie wydano z naruszeniem art. 5 ust 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Jednakże prawo do dysponowania gruntem ma znaczenie przy udzielaniu pozwolenia na budowę, nie zaś w sytuacji gdy roboty budowlane już zostały wykonane. Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczące uzyskania pozwolenia na użytkowanie, nie przewidywały konieczności wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Także obecnie obowiązująca ustawa z 1994 r. w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 tej ustawy, nie przewiduje obowiązku wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa nie jest zasadny, bowiem przepis ten nie znajduje zastosowania do postanowień (w myśl art. 126 kpa). Zaskarżone postanowienie nie zostało uzasadnione w sposób wyczerpujący, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa, jednak jest to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy. Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.