III SA/Gd 385/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka (spr.) Sędziowie: WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz WSA Felicja Kajut Protokolant St. Sekr. Sąd. Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 15 maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia 23 maja 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, ust. 3, 6, 11, 13, 15, art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), § 1, § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), § 4 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta [...], na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, zezwolił "B" Spółce Akcyjnej z siedzibą w W. na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] zaliczonej do kategorii drogi wojewódzkiej poprzez umieszczenie jednostronnej tablicy reklamowej o powierzchni 18 m2 wg uzgodnionej lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym integralną część decyzji, w terminie od 1 lipca 2005 r. do 31 grudnia 2005 r. Jednocześnie organ I instancji ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 3.643,20 zł oraz ustalił warunki zezwolenia, wskazując m.in., iż z dniem upływu terminu na jaki wydano zezwolenie należy przywrócić pas drogowy do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Prezydent Miasta [...] podniósł, iż wskazana lokalizacja tablicy reklamowej spełnia wymogi dotyczące umieszczenia w pasie drogowym drogi publicznej urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi. Ustalona zaś przez organ opłata jest iloczynem powierzchni przyszłej reklamy, liczby dnia zajęcia pasa drogowego, tj. 184 oraz aktualnie obowiązującej stawki tj. 1,10 zł. Pismem z dnia 22 września 2005 r. "A" Spółka Akcyjna wniosła o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją z dnia 23 maja 2005 r. Uzasadniając swoje stanowisko wskazała, iż działka na której powstała tablica reklamowa leży w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru należącego do wnioskodawcy i ogranicza jego walory użytkowe. Stąd też wnioskodawczyni, w świetle art. 28 k.p.a. oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego przysługiwał przymiot strony postępowania i winna ona była uczestniczyć w postępowaniu zezwolenie na posadowienie w/w tablicy. "A" S.A. o wszczęciu jakiegokolwiek postępowania nie została poinformowana; o wydaniu stosownej decyzji wnioskodawczyni dowiedziała się zaś dopiero z pisma Zarządu Dróg i Zieleni w G. z dnia 2 września 2005 r. Powyższe uzasadnia zatem złożenie podania o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. W następstwie złożonego wniosku, decyzją z dnia 24 listopada 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, ust. 3, 6, 10, 11, 13, 15, 40a, 40d w zw. z art. 39 ustawy o drogach publicznych, § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego postanowił odmówić wznowienia postępowania. Uzasadniając wydaną decyzję Prezydent Miasta [...] wskazał, mając na uwadze przepisy k.p.a. dotyczące strony postępowania, orzecznictwo sądowoadministarcyjne oraz poglądy doktryny, iż udzielenie zezwolenia na umieszczenie tablicy reklamowej w żaden sposób nie wpływa na sposób korzystania z działki sąsiedniej, której właścicielem jest wnioskodawczyni. Odróżnić bowiem należy interes prawny danego podmiotu od interesu faktycznego, to jest sytuacji, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy sądowoadministracyjnej, jednakże tego zainteresowania nie może poprzeć przepisami prawa, stanowiącymi podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Równocześnie organ I instancji podniósł, iż termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny do której odwołała się wnioskodawczyni wynosi miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W przedmiotowej sprawie termin na złożenie podania został zaś przekroczony nawet gdyby wnioskodawczynię uznać za stronę prowadzonego postępowania. Spółka wiedziała bowiem o fakcie wydania powyższej decyzji już w dniu 4 sierpnia 2005 r., tj. w chwili występowania ze stosownym pismem do Zarządu Dróg i Zieleni. Niezależnie od powyższych argumentów Prezydent Miasta [...] wskazał, iż ustawa o drogach publicznych nie zawiera normy określającej przesłanki, których spełnienie warunkuje otrzymanie od zarządcy drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego; tym samym upoważnienie do udzielenia przedmiotowego zezwolenia ma charakter uznaniowy. O tym więc co w pasie drogowym może się znajdować decyduje zarządca drogi, który przy wydaniu zezwolenia musi kierować się obowiązującymi przepisami i wykonywaniem nałożonych na niego obowiązków, zwłaszcza określonych w art. 20 w/w aktu normatywnego. W reasumpcji organ I instancji uznał, iż wnioskodawczyni nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego wynikającego z konkretnego przepisu prawa. W odwołaniu od powyższej decyzji "A" S.A. wniosła o uchylenie wydanej decyzji w całości. W uzasadnieniu odwołania podniesiono m.in., iż zaskarżona decyzja narusza art. 28 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż odwołująca nie ma interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie podmiotowi trzeciemu zezwolenia na umieszczenie na działce bezpośrednio sąsiadującej tablicy reklamowej. Zdaniem odwołującej przedmiotowa tablica reklamowa jest takich rozmiarów oraz jest tak usytuowana, iż nie pozostaje bez wpływu na prawo własności "A" S.A. przez zasłonięcie obszaru istniejącego centrum handlowego. Interes prawny w prowadzonym postępowaniu wywieść zaś należy z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Społeczno – gospodarcze przeznaczenie nieruchomości skarżącej jest bowiem przeznaczeniem handlowo – usługowym; w oczywistym zatem związku z tym przeznaczeniem pozostaje także właściwa prezentacja i perspektywa centrum handlowego, która doznaje zakłócenia poprzez umieszczenie kwestionowanej tablicy reklamowej. Nadto zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja narusza art. 148 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż termin 1 miesiąca biegnie od dnia 4 sierpnia 2005 r.; w świetle w/w przepisu stosowny termin biegnie zaś od dnia, w którym strona dowiedziała o decyzji. Skarżąca tymczasem o wydanej decyzji dowiedziała się z pisma Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 2 września 2005 r. Decyzją z dnia 15 maja 2006 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 28 k.p.a., art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, iż podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega zaś na zbadaniu czy wniosek o wznowienie opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i czy zachowany został termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. Ocena zaś czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony postępowania zależy od rozważenia czy dany podmiot jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego odwołująca wykazała istnienie jedynie interesu faktycznego, natomiast nie udowodniła, aby istniała norma prawa materialnego pozwalająca na skonkretyzowanie jej interesu. Niedogodność, jaką jest zakłócenie prezentacji centrum handlowego poprzez tablicę reklamową posadowioną w pasie drogowym wskazuje bezsprzecznie jedynie na interes faktyczny. Zdaniem organu II instancji przepis art. 40 ustawy o drogach publicznych nie precyzuje ani kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu, ani kryteriów, jakimi zarządca drogi ma się kierować rozstrzygając wniosek o wydanie zezwolenia. Z treści przedmiotowego przepisu nie wynika aby przymiot strony służył innym – poza składającym wniosek o wydanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego – podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma bowiem charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z zajęciem pasa na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Co równie ważne, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych następuje wówczas gdy organ administracji stwierdza z absolutną pewnością już na wstępnym etapie postępowania, że osoba która składa wniosek o wznowienie postępowania nie jest stroną. Potwierdza to m.in. orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się zaś do kwestii terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] podniosło, iż podziela stanowisko organu I instancji. Wystarczy bowiem, iż strona dowie się o istnieniu decyzji. Wskazywanie na daną informację w piśmie kierowanym do określonego podmiotu świadczy o tym, iż odwołująca bezsprzecznie wiedziała o decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "A" S.A. wniosła o uchylenie w/w decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu [...]. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 144 k.c., art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP przez błędną wykładnię sprowadzającą uprawnienia właściciela wyłącznie do tzw. interesu faktycznego i tym samym prowadzącą do ograniczenia właściciela w wykonywaniu prawa własności, w szczególności przez pominięcie skarżącej w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na umieszczenie tablicy reklamowej. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 40 § 1 i § 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że skarżąca nie jest stroną postępowania o udzielenie zezwolenia podmiotowi trzeciemu na umieszczenie na działce bezpośrednio sąsiadującej tablicy reklamowej oraz że przedmiotowe postępowanie ma charakter zamknięty. Jednocześnie skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. poprzez uznanie uchybienia terminowi oraz art. 9 i 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o toczącym się postępowaniu. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podniosła, iż art. 144 k.c. nakłada na właściciela obowiązek powstrzymania się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. Przy określeniu tej miary należy zaś uwzględnić społeczno – gospodarcze przeznaczenie nieruchomości. W przedmiotowej sprawie nieruchomość należąca do skarżącej ma przeznaczenie handlowe, a jednym z elementów prowadzonej działalności jest ekspozycja prowadzonego centrum handlowego. Tablica reklamowa stoi zaś w kolizji z warunkiem należytej ekspozycji centrum handlowego. Co równie ważne, wydana decyzja wadliwie zawęża treść uprawnień przysługujących skarżącej gdyż nie uwzględnia społeczno – gospodarczego przeznaczenia prawa własności. Skarżąca ma bowiem prawo do korzystania z przysługującego jej prawa własności zgodnie z jego treścią. Jednocześnie skarżąca podniosła, iż wbrew stanowisku organów administracji ma interes prawny w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym mogą być bowiem przepisy prawa cywilnego; potwierdza to m.in. doktryna oraz sądownictwo administracyjne. W ocenie skarżącej interes prawny polega na ustaleniu takiej normy prawa materialnego, na podstawie której można się domagać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia działań sprzecznych z potrzebami strony. Tym samym istnienie interesu prawnego wymaga związku między sytuacją podmiotu a normą prawną stanowiącą podstawę żądania. Organ, który wydał stosowną decyzję pomija zaś okoliczność, iż na podstawie art. 140 w zw. z art. 144 k.c. takim interesem jest ochrona własności przed naruszeniami ze strony właściciela nieruchomości sąsiedniej. Konkretyzacją tego interesu jest właśnie domaganie się przez skarżącą ochrony na drodze administracyjno – prawnej. Nadto, art. 40 ustawy o drogach publicznych w żaden sposób nie ogranicza katalogu podmiotów uprawnionych do brania udziału w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego; tym samym zastosowanie znajdą ogólne normy k.p.a., w tym m.in. art. 28 k.p.a. zawierający definicję strony postępowania. Zdaniem skarżącej w sprawie dopuszczono się również naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. Organ administracyjny błędnie bowiem przyjął, iż termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania biegnie od momentu gdy strona dowiedziała się o przesłankach wznowienia. W sprawie jako dzień powzięcia wiadomości o decyzji należało przyjąć dzień 2 września 2005 r. a nie dzień 4 sierpnia 2005 r. gdyż skarżąca dopiero w dniu 2 września 2005 r. otrzymała od Zarządu Dróg i Zieleni stosowne pismo informujące o fakcie wydania decyzji w sprawie tablicy reklamowej. Co więcej, organ prowadzący postępowanie powinien był zapewnić skarżącej czynny w nim udział od momentu jego wszczęcia; nadto winien był informować o okolicznościach faktycznych i prawnych, które na sytuację prawną skarżącej mogły mieć wpływ. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl przepisu art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie o którym mowa w ust. 1 dotyczy m.in. zgodnie z pkt 3 ust.2 umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Takie właśnie zezwolenie w drodze decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 maja 2005 r. uzyskał uczestnik postępowania "B" S.A. z siedzibą w W. W niniejszym postępowaniu skarżąca wnosiła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wskazując jako podstawę prawną przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdziła, że spółka jako strona postępowania dotyczącego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie brała w nim udziału bez własnej winy, a o decyzji dowiedziała się z pisma Zarządu Dróg i Zieleni w G. z dnia 2 września 2005r. Interes prawny w wystąpieniu z wnioskiem upatruje ona w naruszeniu przepisów art.140 i 144 k.c. w zw. z art. 64 Konstytucji RP albowiem winna być uznana za stronę postępowania o udzielenie zezwolenia podmiotowi trzeciemu na umieszczenie tablicy reklamowej na działce sąsiedniej gdyż wbrew stanowisku organu, postępowanie w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie ma "charakteru zamkniętego". Skarżąca nadto zarzuciła błąd w ustaleniu, iż przekroczyła termin 1 miesiąca określony art.148 § 1 k.p.a. do wystąpienia z wnioskiem. Zdaniem Sądu, zważywszy wszystkie okoliczności w sprawie, uwzględniając dominujący pogląd orzecznictwa sądowoadministracyjnego, uznać należy, że termin do złożenia wniosku dla skarżącej rozpoczął bieg od 2 września 2005 r. albowiem w tej dacie z pisma Zarządu Dróg i Zieleni w G. uzyskała ona informację o wydanej w tym przedmiocie decyzji. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, iż skarżąca spełniła przesłankę wymaganą na podstawie art. 148 § 2 k.p.a. Natomiast Sąd podziela stanowisko organów co do braku interesu prawnego skarżącej do występowania w charakterze strony w postępowaniu o zezwolenie podmiotowi trzeciemu na zajęcie pasa drogowego, a tym samym do złożenia skutecznego wniosku o wznowienie tego postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie zatem interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej/ por. wyrok NSA w W-wie z dn. 14.04.2000r.,III SA 1876/99/. W przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, iż wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i w efekcie postawienie tablicy reklamowej, nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącej. Wbrew jej stanowisku Sąd nie stwierdza naruszenia w tym przypadku norm art.140 i 144 k.c. Treść prawa własności określa art.140 k.c. stanowiący, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Jest oczywiste, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art.140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art.28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Można zgodzić się, na co słusznie zwraca uwagę organ odwoławczy, że lokalizacja tablicy reklamowej może mieć wpływ na sytuację faktyczną skarżącej, jednakże ustawodawca, udział w postępowaniu w charakterze strony przewiduje wyłącznie w sytuacji występowania interesu prawnego a nie faktycznego albowiem ekonomiczne skutki lokalizacji tablicy reklamowej w sąsiedztwie nieruchomości będącej własnością skarżącej da się zakwalifikować jedynie jako interes faktyczny. Z tych też przyczyn nie można podzielić poglądu skarżącej, iż nastąpiło naruszenie normy art.144 k.c. co uzasadnia dopuszczenie do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia podmiotowi trzeciemu na umieszczenie tablicy reklamowej na działce - w charakterze strony - właściciela nieruchomości sąsiadującej z nią. Zgodzić należy się również z poglądem organu, że z treści art. 40 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, iż krąg podmiotów, którym przysługuje atrybut strony w omawianym stanie faktycznym, ogranicza się jedynie do podmiotu składającego wniosek o udzielenie takiego zezwolenia oraz właściwego zarządcy drogi, w niniejszej sprawie - z mocy art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych - Prezydenta Miasta [...]. Przemawia za tym zarówno wykładnia gramatyczna tego przepisu jak i celowościowa. Zważyć bowiem należy, że ten rodzaj postępowania administracyjnego z woli ustawodawcy nie jest postępowaniem skomplikowanym w którym dopuszczone byłoby badanie oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie. W przeciwnym wypadku ustawodawca dałby temu wyraz jak czyni to w innych przepisach, wskazując, iż stronami postępowania mogą być inne podmioty, poza tymi na wniosek których prowadzone jest postępowanie. Reasumując należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.