I OSK 12/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1498/06 w sprawie ze skargi Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu majątku ziemskiego na cele reformy rolnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1498/06 po rozpoznaniu skargi Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w D. wniesionej na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nieważności przejęcia majątku ziemskiego na cele reformy rolnej stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz zasądził od organu na rzecz Spółdzielni 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...], nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w D. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...], nr [...], w której stwierdził: 1) nieważność orzeczenia Wojewody B. z dnia [...] października 1948 r. uznającego, że nieruchomość ziemska pn. "[...]" o obszarze [...] ha podlega przejęciu na cele reformy rolnej – w części dotyczącej gruntów o pow. [...] ha położonych w obrębie C. w gm. J. K., oznaczonych działkami nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz 2) stwierdził, że orzeczenie Wojewody B. wydane zostało z naruszeniem prawa w części dotyczącej gruntów o pow. [...] ha położonych w obrębie C. oznaczonych nr działek [...]-[...], lecz nie stwierdził w tej części nieważności orzeczenia ze względu na zaistniałe nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) na cele tej reformy przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te bezzwłocznie przechodziły na własność Skarbu Państwa. W ocenie Ministra orzeczenie Wojewody B. z dnia [...] października 1948 r. rażąco naruszało prawo, bowiem powierzchnia użytków rolnych przejętego majątku była mniejsza niż 50 ha, nie podlegał więc on przejęciu w trybie dekretu o reformie rolnej. Następnie stwierdził, że orzeczenie to wydane zostało z naruszeniem prawa, co do gruntów o powierzchni ponad 20 ha, położonych w obrębie C. w gm. J. K., z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych (stały się gruntami rolników indywidualnych, stanowią drogi publiczne, wody płynące oraz drogi dojazdowe do pól wydzielone w projekcie parcelacji). Pozostała część przejętych gruntów stanowi natomiast własność Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie Nadleśnictwa D. (działki o nr [...],[...],[...]) oraz w zarządzie Agencji Nieruchomości Rolnych (działki o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]), co w ocenie Ministra pozwoliło stwierdzić nieważność orzeczenia Wojewody B. w tej części. Organ wskazał, że zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji są takie jej skutki, które mają znamię nieodwracalnych. Nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy po wydaniu decyzji powstały takie zdarzenia prawne, których to organ administracji nie może własnymi środkami usunąć, gdyż wykracza to poza jego właściwości, zadania i kompetencje. Z akt sprawy wynika, że grunty o łącznej pow. [...] ha stanowią według aktualnego stanu prawnego i faktycznego własność Skarbu Państwa i pozostają we władaniu Agencji Nieruchomości Rolnych. Zdaniem organu okoliczność, że Spółdzielnia jest aktualnie dzierżawcą gruntów oraz poniosła nakłady inwestycyjne, nie ma istotnego znaczenia przy ocenie skutków prawnych decyzji administracyjnej. Spółdzielnia bowiem nie ma żadnych uprawnień rzeczowych do spornych gruntów, a fakt wieloletniego użytkowania i dokonania przez Spółdzielnię nakładów w postaci obiektów budowlanych i urządzeń produkcyjnych kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej przeszkody do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji. Organ podniósł, że realizacja inwestycji na gruncie nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Działania takie wywierają jedynie skutki w sferze ekonomicznej co nie mieści się w przesłance wynikającej z art. 156 § 2 K.p.a. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, dotknięta jest wadą nieważności, gdyż brak było podstaw do uznania Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w D. za stronę niniejszego postępowania. Sąd wskazał, że w postępowaniu administracyjnym "mieć interes prawny" znaczy to samo co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania albo ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 K.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98). Sąd pierwszej instancji podniósł, że Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w D. nie wykazała, iż posiada interes prawny, a jedynie faktyczny do kwestionowania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]. Nie służy jej bowiem żadne prawo rzeczowe do przedmiotowych nieruchomości (działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...]), położonych w obrębie C. w gm. J. K. i objętych orzeczeniem Wojewody B. z dnia [...] października 1948 r., którego nieważność odnośnie m.in. przedmiotowych działek stwierdził organ w decyzji z dnia [...]. Skarżącej Spółdzielni do wskazanych działek przysługuje jedynie prawo dzierżawy z terminem do dnia 30 września 2008 r., co udokumentowała załącznikiem do umowy dzierżawy zawartej z Agencją Nieruchomości Rolnych, władającą w imieniu Skarbu Państwa tym obszarem. Spółdzielnia nie wykazała także, że przysługuje jej prawo odrębnej własności budynków usytuowanych na tych działkach, a jedynie wskazała, że przy przejęciu w dniu [...] listopada 1980 r. tych działek od Spółdzielni Kółek Rolniczych w J. D. zapłaciła kwotę wynikającą z faktury wystawionej za przejęte zabudowania (protokół przekazania – przejęcia z dnia [...] października 1980 r.). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli w toku postępowania odwoławczego zostanie ustalony brak interesu prawnego lub obowiązku, a więc brak przymiotu strony, to wówczas organ administracji publicznej winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Uznanie przez organ danego podmiotu za stronę postępowania nie czyni go taką stroną, jeżeli nie spełnia on przesłanek z art. 28 K.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2312/99). W ocenie Sądu błędne powiadomienie Spółdzielni o wszczęciu postępowania na wniosek spadkobierców byłych właścicieli nie uczyniło z niej strony tego postępowania, podobnie skutku tego nie wywołało doręczenie jej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]. Nieuprawnione było zatem prowadzenie postępowania odwoławczego (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) zainicjowanego przez podmiot nieposiadający przymiotu strony. Takie działanie organu stanowi rażące naruszenie prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu odwoławczym, prowadzonym na wniosek podmiotu nieposiadającego przymiotu strony. Pomimo istnienia wskazanych okoliczności i świadomości ich zaistnienia Minister wszczął postępowanie z wniosku Spółdzielni o ponowne rozpatrzenie sprawy, zamiast postępowanie umorzyć. Następnie wydał w sprawie decyzję merytoryczną, czego efektem stało się niedopuszczalne funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez podmiot nieuprawniony, nieposiadający przymiotu strony. Jako podmiot błędnie uznany przez Ministra za uprawniony do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedmiotowa Spółdzielnia nabyła interes prawny w znaczeniu procesowym, pozwalający jej na wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak interesu prawnego Spółdzielni do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stworzył konieczność wyeliminowania z porządku prawnego decyzji merytorycznej rażąco naruszającej prawo, wydanej w wyniku tego wniosku. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w D., zaskarżając go w całości. Skarżąca Spółdzielnia zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 i 29 K.p.a. przez błędne uznanie, że Spółdzielnia nie jest stroną postępowania, gdyż nie służy jej prawo rzeczowe do przedmiotowych nieruchomości jakkolwiek ma interes prawny, aby działać w obronie zachowania posiadanych uprawnień i w świetle art. 28 K.p.a. przysługuje jej prawo strony, bowiem ma cywilnoprawne uprawnienia do nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że nie jest wprawdzie właścicielem przedmiotowych działek gruntu, lecz jest ich wieloletnim posiadaczem i dzierżawcą, zatem posiada uprawnienia cywilnoprawne. Skarżąca podniosła, że zgodnie z orzecznictwem możliwe jest uznanie za stronę postępowania osób, których udział opiera się na podstawach cywilnoprawnych, jak np. najem czy użytkowanie (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1993 r., I SA 1497/92; wyrok NSA z dnia 8 lipca 1994 r., SA/Gd 555/94). Spółdzielnia podniosła, że na podstawie decyzji Wojewody B. z dnia [...] września 1980 r. przejęła Protokołem przekazania – przejęcia przedsiębiorstwa bądź jego części z dnia [...] października 1980 r. odpłatnie od Spółdzielni Kółek Rolniczych w J. D. – Zespołowe Gospodarstwo Rolne w Z. szereg obiektów w postaci budynków i innych urządzeń. Ponadto Spółdzielnia poniosła duże koszty związane z modernizacją i adaptacją budynków i ich dostosowaniem do produkcji trzody chlewnej zgodnie z wymogami Unii Europejskiej. Spółdzielnia powinna zatem korzystać z uprawnień strony w niniejszym postępowaniu. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania H. O. wniosła o jej odrzucenie. Pełnomocnik uczestniczki postępowania H. O. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako całkowicie nieuzasadnionej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. nie zachodzą w niniejszej sprawie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, iż zakres kontroli zaskarżonego wyroku wyznaczony jest podstawami, na jakich oparta jest skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie podnosi w swej podstawie zarzut naruszenia art. 28 i art. 29 K.p.a., przez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w D. nie jest stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewody B. z dnia [...] października 1948 r. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, a podniesione w niej zarzuty nie są trafne. W utrwalonym już orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że o tym czy określonemu podmiotowi nie przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygniętej sprawie, decydują przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie domagać się czynności organu bądź żądać zaniechania określonych działań. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Twierdzenie skarżącej, że źródłem jej interesu prawnego w niniejszej sprawie jest prawo dzierżawy nieruchomości, której dotyczyło orzeczenie Wojewody B. z dnia [...] października 1948 r. jest bezzasadne. Dzierżawa, jako stosunek o charakterze zobowiązaniowym, nie wiąże się z prawem do gruntu, bowiem zgodnie z art. 693 k.c. daje dzierżawcy jedynie prawo do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków. Z tego nie wynika interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Umowa dzierżawy nieruchomości jest niewątpliwie stosunkiem zobowiązaniowym, która nie daje podstaw do poszukiwania w niej normy prawa materialnego upoważniającej do występowania w obrocie publicznym (por. wyrok NSA z 24 listopada 2004 r. OSK 906/04, Lex nr 164671. Niewątpliwie wynik postępowania w niniejszej sprawie jest istotny z punktu widzenia dzierżawcy, jednakże jest to interes faktyczny, a nie interes prawny. Wywody skargi kasacyjnej dotyczące kosztów poniesionych przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w D. związanych z modernizacją i adaptacją budynków nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem poniesienie przez skarżącą określonych kosztów związanych z dzierżawioną nieruchomością nie stanowi źródła interesu prawnego. Dlatego na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.