I OSK 4/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Izabella Kulig- Maciszewska Jerzy Stankowski (spr) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 900/05 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt 900/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Komendanta Rejonowego Policji P.-[...] z dnia [...] października 1998 r. nr [...] w przedmiocie przyznania W. S. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Orzekając o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego Komendant Rejonowy Policji P.-[...] podał, że z dniem [...] października 1998 r. wnioskodawca przeszedł na emeryturę, nie posiada lokalu mieszkalnego i zamieszkuje u teściów. Decyzją z dnia [...] Komendant Miejski Policji, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.) stwierdził wygaśnięcie powyższej decyzji z dniem 12 maja 2005 r. Wyjaśnił, że w związku z wejściem w życie dnia 12 maja 2005 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. nr 70, poz. 633) został uchylony § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918 ze zm.). Zdaniem organu, wykreślenie tego przepisu, który stanowił, iż przepisy rozporządzenia z 2002 r. stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, było równoznaczne z utratą uprawnień do świadczenia przez emerytów i rencistów policyjnych. W odwołaniu skarżący podniósł, że skreślenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie powoduje utraty przez niego uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 70, poz. 633), Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym policjanci-emeryci zachowali prawo do lokalu mieszkalnego, ale wobec wykreślenia § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. stracili prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W skardze W. S. podniósł, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i uważa ją za niesprawiedliwą. Uznał, że osoby, które nabyły prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zachowują to prawo nadal. Uchylenie § 8 rozporządzenia nie jest podstawą do odmowy wypłacenia świadczenia. W ocenie skarżącego, taka interpretacja przepisów narusza zasadę ochrony praw nabytych przez osoby uprawnione oraz zasadę nie działania prawa wstecz. W konkluzji W. S. wniósł o uchylenie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 900/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaznaczył, że przyznanie skarżącemu równoważnika pieniężnego nastąpiło na mocy decyzji administracyjnej, posiadającej walor ostateczności, a wszelkie instytucje procesowe, których stosowanie powoduje wkroczenie w sferę uregulowaną decyzją ostateczną, wymagają szczególnej ostrożności w wykładni przepisów prawa. W ocenie Sądu należało przede wszystkim rozważyć następstwa uchylenia § 8 rozporządzenia z 26 czerwca 2002 r. oraz dopuszczalności zastosowania środka przewidzianego w art. 162 § 1 k.p.a. Rozporządzenie zmieniające z 2005 r., na mocy którego uchylono § 8 rozporządzenia z 2002 r., nie zawierało norm określających następstwa nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze decyzji administracyjnej. Ustawodawca nie wskazał, w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2002 r. miało oddziaływać na sferę interesów prawnych osób uprawnionych na podstawie tego przepisu do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Wskazując na powyższe Sąd podniósł, że ocena skutku zmiany stanu prawnego na istnienie wcześniej zawiązanego stosunku prawnego wymaga odwołania się do poglądów wyrażonych w doktrynie. Podzielił w szczególności stanowisko T. Wosia, zdaniem którego uchylenie lub zmiana podstawy prawnej stosunku prawnego, skonkretyzowanego w decyzji, nie ma wpływu na dalsze istnienie tego stosunku (T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 k.p.a.), PiP 1992, nr 7, s. 54). Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że skoro w rozporządzeniu zmieniającym prawodawca nie wskazał konsekwencji uchylenia § 8 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2002 r., to nie wpłynęło to na obowiązywanie decyzji przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny. W konsekwencji nie było podstawy do stwierdzenia jej wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zdaniem Sądu bezprzedmiotowość decyzji należało łączyć z ustaniem prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej. Określony akt administracji publicznej nie staje się bezprzedmiotowy tylko z uwagi na zmiany stanu prawnego. Bezprzedmiotowość zachodzi tylko wtedy, gdy nowelizowane przepisy taki skutek wyraźnie przewidują, co w sprawie nie zachodzi. Sąd podał także, iż jakkolwiek art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje ponadto wygaśnięcie decyzji z uwagi na wymagania interesu społecznego lub interesu strony, to jednak organy orzekające nie wykazały w kwestionowanych decyzjach istnienia takich przesłanek. W skardze kasacyjnej Komendant Wojewódzki Policji zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz uznanie, że stwierdzając wygaśnięcie decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszono zasady postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego organu postępowanie nie było dotknięte żadną z wskazanych przez Sąd wad i istniała podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komendant Wojewódzki Policji zakwestionował stanowisko Sądu. Wyjaśnił, że w dniu 12 maja 2005 r. utracił moc obowiązująca § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918), na mocy którego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uprawnieni byli, oprócz czynnych funkcjonariuszy – policjantów, również emeryci policyjni. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). Komendant wskazał, że przepis art. 92 ust. 1 ustawy przyznaje prawo do równoważnika pieniężnego wyłącznie policjantom. Art. 92 ust. 2 ustawy zawiera natomiast delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, przysługującego policjantom. Również ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) nie przewiduje prawa emeryta do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji brak było zatem podstaw do wypłaty równoważnika pieniężnego emerytom policyjnym. Organ wskazał dodatkowo, że regulacja zawarta w rozporządzeniu wykraczała poza upoważnienie ustawowe. Komendant Wojewódzki Policji wyraził przekonanie, że wprowadzona nowelizacja rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2002 r. zmierzała do pozbawienia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wszystkich emerytów policyjnych. W przeciwnym wypadku prowadziłoby to do nierównego traktowania emerytów policyjnych, którzy przeszli na emeryturę przed 12 maja 2005 r. i, którzy odeszli na emeryturę po tej dacie. Emeryci, którzy nabyli prawo do równoważnika, nabyliby je wyłącznie na podstawie uchylonego § 8 rozporządzenia. Z tej przyczyny wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji przyznającej W. S. prawo do tego świadczenia należało uznać za leżące w szeroko rozumianym interesie społecznym. Komendant podniósł, że jakkolwiek nie wykazano tego interesu w uzasadnieniu decyzji, to jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy i nie było wystarczającą podstawą do ich uchylenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy wynika, że Komendant Rejonowy Policji w P.-[...] przyznał W. S. równoważnik pieniężny, bowiem przeszedł on na emeryturę i nie posiadał lokalu mieszkalnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz § 5 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. nr 76, poz. 708). Zarządzenie to utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. z 1999 r. Nr 106, poz. 1212), które następnie zastąpione zostało rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Przepis § 8 ostatniego z powołanych rozporządzeń stanowił, że jego przepisy stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1994 r. Nr 53, poz. 214 ze zm.). W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji, uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowiło przesłankę do zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej W. S. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Wobec tego – zdaniem organu – nie zachodziły wskazane przez Sąd w wyroku naruszenia przepisów postępowania uzasadniające uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz wstrzymanie wykonania decyzji w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Powyższego stanowiska nie można podzielić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, iż uchylenie przepisu będącego podstawą decyzji administracyjnej nie stanowi samoistnej przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację) – por. orzeczenie z dnia 14 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 826/2001; publ. LexPolonica nr 361179. Przesłanką uzasadniającą zaistnienie bezprzedmiotowości decyzji nie jest natomiast stwierdzenie zmiany przepisów stanowiących jej podstawę prawną. Sama zmiana takiej podstawy nie ma wpływu na ukształtowany tą decyzją stan prawny. Wbrew twierdzeniom Komendanta Wojewódzkiego Policji nie można również podzielić poglądu, że wygaśnięcia decyzji, z której wynikało prawo W. S. do równoważnika za brak lokalu mieszkaniowego, wymagał szeroko rozumiany interes społeczny określony w art. 162 § 1 pkt 1 in fine k.p.a. Ograniczanie lub odbieranie określonej grupie społecznej uprawnień nabytych na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie jest bowiem z tym interesem zbieżne. Mając na względzie, iż zaskarżony wyrok nie naruszał prawa i zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz orzeczenia o wykonalności zaskarżonego aktu (art. 152 p.p.s.a.), skarga kasacyjna podlega oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.