IV SA/Wa 1065/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2006 roku sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu I. Uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji; II. Orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].02.2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia P. G., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy K. z dnia [...].11.2005r. o zawieszeniu postępowania z urzędu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego budynkiem gospodarczym i przyłączem energetycznym oraz budowie szczelnego zbiornika na nieczystości płynne w ramach budowy nowego siedliska na terenie działek o nr Ew. [...]i [...], o łącznej powierzchni 2666 m², położonych we wsi K. gm. K., do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w myśl art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.), jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Oznacza to, iż w przypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie, organ właściwy w sprawie ma powinność określonego zachowania się, tj. obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz.U. nr 167, poz. 1399), która weszła w życie 2 października 2005r., gmina która uzyskała status uzdrowiska lub status ochrony obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie 2 lat od dnia uzyskania statusu. Z brzmienia powyższego przepisu – zdaniem organu - wynika obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Gminę K. Nadmienił także, iż gmina ta w całości posiada status uzdrowiska, zgodnie z uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1972r. Dalej organ podał, iż stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2005r. obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stają się uzdrowiskami w rozumieniu niniejszej ustawy. Ponieważ ustawa o uzdrowiskach w przepisach intertemporalnych nie zawiera żadnego zapisu dotyczącego wyłączenia obszarów uznanych za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów w zakresie obowiązku nałożonego art. 38 ust. 2, zatem w ocenie składu orzekającego, organ pierwszej instancji słusznie uznał, iż przepis powyższy stosuje się do uzdrowisk już istniejących w dniu wejścia w życie tej ustawy. Termin dwuletni na sporządzenie i uchwalenie planu zagospodarowania, liczony od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2005r., upływa w dniu 1 października 2007r. P.G. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wskazał, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ opieszale wszczął postępowanie, bo po upływie miesiąca od ostatecznego uzupełnienia wniosku, a w wyniku prowadzonego postępowania uzyskał wszystkie potrzebne uzgodnienia. Skarżący podniósł także brak podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który warunkuje zawieszenie postępowania od daty złożenia wniosku o warunki zabudowy. Wskazał na niewłaściwe zinterpretowanie przez SKO jego zarzutów. Zauważył, iż zgodnie z art. 10 ust. 3 cytowanej ustawy obowiązek przystąpienia przez organ do sporządzenia planu powstaje dopiero po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku, czyli w niniejszej sprawie byłby to dopiero 2 stycznia 2006 r., a jego nieruchomość zgodnie z postanowieniami Statutu uzdrowiska z 1972 r. położona jest w strefie C. Zdaniem skarżącego w dacie złożenia przez niego wniosku o ustalenie warunków zabudowy przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych jeszcze nie obowiązywały, zatem wniosek winien zostać rozpatrzony wg przepisów obowiązujących w dacie jego złożenia, na co wskazuje art. 38 ust. 2 w zw. z art. 62 tej ustawy oraz art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedzi na skargę – wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...].02.2006r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza Gminy K. z dnia [...].11.2005r., naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. W dniu 2 października 2005r. weszła w życie ustawa z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych – dalej w skrócie: ustawa o uzdrowiskach (Dz.U. nr 167, poz. 1399), która zastąpiła dotychczas obowiązującą regulację w tym zakresie, tj. ustawę z dnia 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz.U. nr 23, poz. 150, ze zm.). Zgodnie z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o uzdrowiskach na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref ochronnych, oznaczone literami "A", "B" i "C". Przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest w strefie C przyległej do strefy "B" i stanowiącej jej otoczenie, obejmującej obszar mający wpływ na zachowanie walorów krajobrazowych, klimatycznych oraz ochronę złóż naturalnych surowców leczniczych; - w strefie ochronnej "C" zabrania się: a) nieplanowanego wyrębu drzew, b) prowadzenia działań powodujących niekorzystną zmianę stosunków wodnych, c) lokalizacji nowych uciążliwych obiektów budowlanych i innych uciążliwych obiektów, w tym zakładów przemysłowych, d) prowadzenia działań mających wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne lub właściwości lecznicze klimatu. Ust. 2 art. 38 stanowi, że gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu. Ów ust. 2 cytowanego artykułu jest kolejnym przepisem szczególnym wprowadzającym ustawowy, obligatoryjny, obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla gmin w nim wymienionych. Zatem w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy – według normy art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Regulacja ta stanowi o przesłance obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy wydawanej wobec inwestycji sytuowanej na obszarze, w stosunku do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Obowiązek ten może powstać na podstawie przepisów szczególnych, które dla określonych terenów nakazują uchwalić plan miejscowy i ta sytuacja zachodzi w omawianej sprawie. Przedmiotowe postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy dla tej zamierzonej inwestycji zostało wszczęte wnioskiem P. G. złożonym w dniu 11.04.2005 r., a więc przed wejściem w życie ustawy o uzdrowiskach. Podobnie wniosek został uzupełniony, zgodnie ze wskazaniami organu, również przed tą datą (pismo uzupełniające z dnia 4.05.2005 r.). Uzyskano niezbędne uzgodnienia, po czym organ postanowieniem z dnia 29.11.2005 r. - powołując się na treść art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 38 ust. 2 oraz przepisu przejściowego, tj. art. 59 ust. 1 ustawy o uzdrowiskach – zawiesił postępowanie z urzędu do czasu uchwalenia przez Gminę K. planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu zajętego stanowiska podał, iż w sprawie ma zastosowanie art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach, albowiem obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, jak Gmina K. (która uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1972r. uzyskała status uzdrowiska) stają się – zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o uzdrowiskach - uzdrowiskami w rozumieniu tej ustawy ze wszystkimi konsekwencjami z niej wynikającymi, czyli również z artykułu nakładającego na Gminę obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu argumentacja ta odnośnie zamiarów inwestycyjnych skarżącego jest chybiona. Gmina K. w dniu wejścia w życie ustawy o uzdrowiskach posiadała status uzdrowiska, zatem - na podstawie dotychczas obowiązującej ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz.U. nr 23, poz. 150, ze zm.) - była obszarem uznanym za uzdrowisko. Oczywistym jest więc fakt – co słusznie stwierdziły organy - iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o uzdrowiskach – wymieniona Gmina stała się uzdrowiskiem w rozumieniu ustawy o uzdrowiskach, zatem spoczął też na niej obowiązek wynikający z art. 38 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach. Niemniej jednak, pomimo posiadania przez Gminę K. statutu uzdrowiska, z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o uzdrowiskach nie można wywodzić twierdzenia (co uczyniły organy), że skoro postępowanie o ustalenie warunków zabudowy wszczęte przed wejściem w życie ustawy o uzdrowiskach dotyczy obszaru położonego na terytorium tejże Gminy (w strefie "C") to wymaga obligatoryjnego zawieszenia. Należy bowiem rozważyć, czy do postępowań o ustalenie warunków zabudowy wszczętych wnioskiem sprzed wejścia w życie ustawy o uzdrowiskach, czyli przed dniem 2 października 2005r. zastosowanie znajdują dotychczasowe przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r., czy przepisy ustawy o uzdrowiskach. Dokonać tego trzeba w oparciu o treść art. 61 ustawy o uzdrowiskach. Przepis ten w ustępie 2 stanowi, iż do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 38 ust. 1 wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powstaje więc pytanie, jakie postępowania w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy o uzdrowiskach ustawodawca miał na myśli. W ocenie Sądu postępowania w sprawach, o których mowa w cytowanym art. 38 ust. 1, to nie tylko postępowania dotyczące wydzielania stref ochronnych, albowiem dotychczas obowiązujące na obszarze uzdrowiska obszary ochrony uzdrowiskowej A,B,C (obecnie określane mianem "stref ochronnych") - na gruncie poprzedniej regulacji prawnej, czyli ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym - miały swoje źródło w statucie uzdrowiska, co oznaczałoby że postępowania na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów (obejmujące obszary ochrony uzdrowiskowej) mogłyby w zasadzie dotyczyć tylko uchwalania statutu. Sąd stanął więc na stanowisku, iż przepis art. 38 ust. 1 ustawy o uzdrowiskach odnosi się do dwóch rodzajów postępowań, po pierwsze dotyczących wydzielania stref ochronnych na terenie uzdrowiska, po drugie "lokalizowania" zarówno w sensie pozytywnym – m. in. obiektów lecznictwa uzdrowiskowego, obiektów służących lecznictwu uzdrowiskowemu i obsłudze pacjenta oraz turysty, jak również w sensie negatywnym, tj. zakazu np. budownictwa jednorodzinnego, uruchamiania pól biwakowych, parkingów, organizacji rajdów samochodowych, czy imprez masowych, prowadzenia działalności rolniczej, itd. Oznacza to, iż pojęcie "lokalizowania" obejmuje swoim zakresem powstawanie, jak i niedopuszczanie do rozprzestrzeniania się, nowych obiektów, działalności, innych inwestycji, o których mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o uzdrowiskach. Zatem przepis ten obejmuje swoim zakresem również postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Konsekwencją takiej interpretacji art. 38 ust. 1 ustawy o uzdrowiskach jest przyjęcie, że obejmuje on również wszelkie inne postępowania administracyjne dotyczące inwestycji w nim wymienionych, w tym ustalania warunków zabudowy, do których stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę z dnia 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, pod warunkiem że wszczęcie postępowania nastąpiło przed wejściem w życie ustawy o uzdrowiskach. Mając na względzie przytoczone rozważania stwierdzić należy, że na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek zawieszania postępowań o ustalenie warunków zabudowy wszczętych po 2 października 2005r., czyli po wejściu w życie ustawy o uzdrowiskach, natomiast w żadnej mierze nie można tego obowiązku rozszerzać na postępowania wszczęte wnioskiem strony przed wymienioną datą. Dokonana interpretacja wymagała rozważenia sprawy w całokształcie przepisów przejściowych umieszczonych w rozdziale 9 ustawy o uzdrowiskach, a nie tylko art. 59 ust. 1 - jak to uczyniły organy. Kwestia zawieszenia postępowania z urzędu uzależniona była od interpretacji art. 61 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach, którego treści organy nie poddały analizie w swoich rozważaniach. W tym stanie rzeczy uznano, że zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem wskazanych przepisów administracyjnego prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. Wyeliminowanie z obrotu prawnego niniejszych postanowień skutkuje nadaniem dalszego biegu sprawie o ustalenie warunków zabudowy.