III SA/Łd 264/06

Dnia 11 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Tomasz Naraziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2006 roku sprawy ze skargi Gminy Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Zarządu Dróg w W. z dnia [...] znak [...] w zakresie określonego w punkcie 3 w zdaniu drugim wezwania do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego bez ponownego wezwania do 15 stycznia każdego roku z góry za dany rok oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Zarządu Dróg w W. z dnia [...] znak [...] w zakresie określonego w punkcie 3 wezwania do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego bez ponownego wezwania do 15 stycznia każdego roku z góry za dany rok, 2. w pozostałej części oddala skargę, 3. orzeka, że do dnia uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu. III SA/Łd 264/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania Gminy Ł. od decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. znak [...] z dnia [...], zezwalającej na dalsze zajmowanie pasa drogowego przez urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (kanalizacja sanitarna) zgodnie z wcześniej wydaną decyzją Nr [...] z dnia [...], określającej termin zajęcia pasa drogowego na czas od dnia 1 stycznia 2006r., do dnia 31 grudnia 2006r., naliczającej opłatę za zajęcie w w/w okresie na kwotę 6.868,75 zł i określającej obowiązek zapłaty powyższej kwoty w latach następnych bez ponownego wezwania w terminie do 15 stycznia każdego roku z góry za dany rok – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienie decyzji organu odwoławczego wynika, że wnioskiem z dnia 30 czerwca 2005r. Gmina Ł. wystąpiła do Powiatowego Zarządu Dróg w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] W. – O. w celu umieszczenia urządzeń (kanalizacji sanitarnej) infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego na okres od 1 lipca do 31 grudnia 2005r. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w W., działając z upoważnienia Zarządu Powiatu w W., zezwolił na umieszczenie wnioskowanych urządzeń w pasie drogowym na okres wskazany we wniosku, określając stosowna opłatę. Kolejnym wnioskiem z dnia 1 grudnia 2005r. Gmina Ł. zwróciła się do Powiatowego Zarządu Dróg w W. o kolejne zezwolenie na okres od 1 stycznia 2006r. do dnia 31 grudnia 2006r. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w W. uwzględnił wniosek Gminy Ł. i zezwolił na dalsze zajmowanie pasa drogowego przez urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (kanalizacja sanitarna) zgodnie z wcześniej wydaną decyzją Nr [...] z dnia [...], określając termin zajęcia pasa drogowego na czas od dnia 1 stycznia 2006r., do dnia 31 grudnia 2006r., naliczając opłatę za zajęcie w w/w okresie na kwotę 6.868,75 zł i określając obowiązek zapłaty powyższej kwoty w latach następnych bez ponownego wezwania w terminie do 15 stycznia każdego roku z góry za dany rok. Gmina Ł. odwołała się od tej decyzji kwestionując zasadność naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego i wniosła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Gmina Ł. wskazała na art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, z którego wynika, iż w pasie drogowym mogą pozostać obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Skarżąca podniosła, że nie można mówić o zajęciu pasa drogowego w sytuacji, gdy po wprowadzeniu urządzeń przywrócono pas drogowy do stanu pierwotnego, a urządzenia infrastruktury w żaden sposób nie ograniczają ruchu drogowego ani nie utrudniają zarządzania drogą. Konkludując skarżąca stwierdziła, że stosowna opłatę za zajęcie pasa drogowego uiściła na podstawie decyzji z dnia [...] znak [...] i opłata ta ma jednorazowy charakter i nie ma podstaw do obciążania opłatami po przywróceniu pasa drogowego do stanu sprzed zajęcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie uznało, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zajęciem pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg jest w rozumieniu ustawy , m.in. umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Pasem drogowym jest natomiast, stosownie do definicji ustawowej zamieszczonej w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia techniczne zawiązane z potrzebami zarządzania drogą. Prawidłowe rozumienie przytoczonych przepisów musi prowadzić do wniosku, że umieszczenie urządzeń infrastruktury pod powierzchnią pasa drogowego jest zajęciem tego pasa w rozumieniu ustawy. Nie ma przy tym znaczenie czy urządzenia te powodują utrudnienia w ruchu drogowym lub zarządzaniu drogą. Niezasadny w ocenie organu odwoławczego jest również zarzut ,iż opłata za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej ma jednorazowy charakter. Przeczą temu przepisy art. 40 ust. 1, ust.2 pkt 2, ust.3, ust.5, ust.11 i ust. 13 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenie wniosku przez skarżącą. W opinii organu orzekającego powołany przez skarżącą art. 38 ustawy o drogach publicznych nie ma zastosowania w sprawie, reguluje bowiem status obiektów inżynierskich i urządzeń niezwiązanych z gospodarka drogową istniejących w dniu wejścia w życie obowiązującej ustawy o drogach publicznych, a zaprezentowane przez skarżącą rozumienie tego przepisu prowadziłoby do zalegalizowania w pasie drogowym wszelkich obiektów, również tych wzniesionych bez wymaganego zezwolenia, jeżeli tylko nie powodowałyby zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez nieuwzględnienie postanowienia Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. z dnia [...] znak [...] pozytywnie opiniującego projekt kanalizacji na odcinku drogi objętej zaskarżoną decyzją. Postanowienie to nie przewidywało żadnych opłat za zajęcie pasa drogowego i brak informacji w tym względzie miał wpływ na ustalenie przebiegu projektowanej kanalizacji w ciągu drogi powiatowej. Skarżąca podniosła, że inwestycje zakończyła i przywróciła do użytku pas drogowy 29 sierpnia 2005r. a więc przed wejściem w życie przepisów ustawy o drogach publicznych, przewidujących naliczanie corocznych opłat za zajęcie pasa drogowego. W tej sytuacji organy winny kierować się zasadą, że prawo nie działa wstecz. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa poprzez nieuwzględnienie postanowienia Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. z dnia [...] znak [...] pozytywnie opiniującego projekt kanalizacji, organ odwoławczy uznał go za bezzasadny z uwagi na fakt, iż wskazane postanowienie dotyczyło zupełnie innego przedmiotu, zostało wydane w oparciu o inne przepisy i wręcz zawierało pouczenie o konieczności ubiegania się przez inwestora o kolejne decyzje i zezwolenia m.in. w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego. Zaskarżona decyzja została wydana na wniosek strony z dnia 1 grudnia 2005r. dotyczący wydania zezwolenia na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2006r., stąd organ I instancji prawidłowo zastosował obowiązujące od 4 października 2005r, przepisy ustawy o drogach publicznych, przewidujące naliczanie corocznych opłat za zajęcie pasa drogowego. Nie ma przy tym znaczenie, że skarżąca zakończyła inwestycję 29 sierpnia 2005r. i przywróciła pas drogowy do użytku, bowiem zgodnie z treścią wniosku strona ubiegała się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla celów umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego(art. 40 ust. 2 pkt 2), a nie na prowadzenie robót w pasie drogowym, , a więc niejako incydentalnie (art. 40 ust. 2 pkt 1). W tej sytuacji nie ma znaczenia dla konieczności ponoszenia opłat, czy urządzenia są zlokalizowane w płaszczyźnie pasa drogowego, nad nim, czy tę pod jego powierzchnią, jak również czy przedmiotowe urządzenia są zakryte, czy widoczne. Fakt ich umieszczenia w pasie drogowym rodzi obowiązek ponoszenia opłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, Sąd uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W., działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu w W. z dnia [...], znak [...] w zakresie określonego wezwania do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego bez ponownego wezwania do 15 stycznia każdego roku z góry za dany rok, naruszają obowiązujące przepisy prawne, art. 40 ust. 13a w związku z ust. 5 i 11 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Stosownie do art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. W myśl ustępu 3 tego przepisu, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 5 powołanej wyżej ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Z ustępu 11 tego przepisu wynika, iż opłatę ustala w drodze decyzji administracyjnej właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, natomiast ustęp 13 stanowi, iż termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3 wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a. Zgodnie z art. 40 ust. 13a ustawy o drogach publicznych opłatę roczną, o której mowa w ust. 5, za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym uiszcza się w terminie określonym w ust. 13, a za lata następne w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok. Powołane wyżej przepisy prawne posiadają brzmienie ustalone przez art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486), który obowiązuje od dnia 4 października 2005r. Z treści cytowanych wyżej przepisów prawnych wynika jednoznacznie, iż opłata za zajęcie pasa drogowego z tytułu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustalana jest i pobierana przez właściwy organ za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Opłatę ustala w drodze decyzji administracyjnej właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że we wniosku z dnia 1 grudnia 2005r. Gmina Ł. wnioskowała o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (kanalizacji sanitarnej) na czas od 1 stycznia 2006r., do dnia 31 grudnia 2006r. W tej sytuacji działając na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, ust. 5 i ust. 11 zarządca drogi rozpatrując tak sformułowany wniosek strony mógł udzielić zezwolenia na wnioskowany okres i za ten czas naliczyć obowiązującą opłatę. Wobec powyższego zastosowanie ust. 13a art. 40 uzasadniające wezwanie do uiszczenia określonej opłaty w latach następnych bez osobnego wezwania byłoby uprawnione gdyby strona wnioskowała o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cel wskazany we wniosku na okres dłuższy niż jeden rok lub na czas nieokreślony. W przedmiotowej zaś sprawie po upływie okresu wskazanego w zezwoleniu w przypadku dalszego zajmowania pasa drogowego przez Gminę Ł., winna ona zastosować się do pouczenia zawartego w pkt 6 decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił we wskazanym zakresie zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w części uchylonej uzasadnia art. 152 p.p.s.a. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska strony skarżącej, co do sposobu rozumienia zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem strony skarżącej, przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego i faktyczne zakończenie robót budowlanych na danym odcinku drogi oznacza, iż nie ma potrzeby uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ani też ponoszenia opłat z tym związanych, gdyż urządzenia kanalizacyjne zakopane w pasie drogowym w żaden sposób nie zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego i tego ruchu nie ograniczają. Takiemu stanowisku sprzeciwia się brzmienie art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, iż pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą oraz treść cytowanego wcześniej art. 40 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, który ustala, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Skoro nie ulega wątpliwości, że pasem drogowym jest również obszar pod powierzchnią pasa drogowego, to umieszczenie tam sieci kanalizacji sanitarnej, a więc urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wymaga zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych oraz powoduje konieczność ponoszenia opłat, przewidzianych w art. 40 ust. 3 i 5 tej ustawy. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2004r. w sprawie o sygn. akt: OSK 552/04, opublikowanym w ONSAiWSA 2/2005, poz. 47. Strona wystąpiła o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w dniu 1 grudnia 2005r. W tym dniu obowiązywały przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu ustalonym przez art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486), obowiązujące od dnia 4 października 2005r. W tej sytuacji w ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa, zobowiązując Gminę Ł. do ponoszenia opłat w związku z udzieleniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cel wskazany we wniosku na czas od 1 stycznia 2006r., do dnia 31 grudnia 2006r. Jest to zgodne z cytowanymi wyżej art. 40 ust. 1, ust.2 pkt 2, ust. 5 i ust. 11 ustawy o drogach publicznych. Należy wskazać, że strona błędnie utożsamia fakt zajęcia pasa drogowego tylko z czasokresem faktycznego wykonywania inwestycji polegającej na prowadzeniu prac związanych z umieszczeniem kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym. Jak bowiem wykazano wyżej zajęcie pasa drogowego , którym jest również w świetle utrwalonego orzecznictwa obszar pod powierzchnia pasa drogowego, w celu umieszczenia tam urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, rodzi obowiązek uiszczania opłat za okres, w którym powyższe urządzenia umieszczone są (pozostają) w pasie drogowym. Za taką interpretacją niewątpliwie przemawia art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Nieuzasadniony jest również zarzut strony naruszenia art. 7 i 77 kpa poprzez nieuwzględnienie postanowienia Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. z dnia [...] znak [...] pozytywnie opiniującego projekt kanalizacji. Należy wskazać, iż postanowienie to wydane w trybie art. 106 § 5 kpa i art. 39 i 43 ustawy o drogach publicznych, w związku z wystąpieniem Biura Projektów Budownictwa Komunalnego w Ł., nie dotyczy w ogóle kwestii zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, lecz określa warunki dotyczące robót związanych z budową kanalizacji sanitarnej, co jak wykazano wyżej nie może być utożsamiane z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pozostałej części oddalił skargę.