IV SA/Wa 435/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2006 roku sprawy ze skargi Zakładów O. S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...]. - oddala skargę - Zakłady Ogrodnicze C. Urlich S.A. z siedzibą w Warszawie wniosły zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. Próżnej kwestionując ustalenia przyjęte w planie co do obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem C2.3 MW/U i C2.6. Projekt planu przewiduje dla obszaru C2.3 MW/U jako funkcję podstawową zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o maksymalnej wysokości 20 m tj. 6 kondygnacji, a jako funkcję uzupełniającą zachowanie i rozwój usług w formie lokali usługowych wyodrębnionych w budynkach mieszkaniowych (np. na parterach budynków), a dla obszaru C2.6 "teren zieleni osiedlowej". Wnoszący zarzut domaga się zmiany przeznaczenia obszaru C2.3 MW/U na funkcję biurowo – usługową, wysokości zabudowy na tym terenie do 16 kondygnacji, wskaźników i gabarytów zabudowy oraz zmiany przeznaczenia C2.6 na funkcję umożliwiającą realizację inwestycji kubaturowych biurowo – usługowych. Rada m.st. Warszawy uchwałą z dnia 8 grudnia 2005 r. Nr LXIII/1871/2005 zarzut odrzuciła. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zaprojektowanie w środku osiedla mieszkaniowego budynku o funkcji wyłącznie usługowo – biurowej dodatkowo o wysokości 16 kondygnacji spowodowałoby generowanie ruchu samochodowego i pieszego stwarzającego uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich osiedli. Usługi o charakterze ponad lokalnym wkomponowane w osiedla mieszkaniowe byłyby jednocześnie trudno dostępne dla klientów. Również powierzchnia terenów zieleni publicznej wynika z analizy stanu istniejącego dla terenu objętego planem. Zachowanie terenu zieleni osiedlowej jest działaniem zamierzonym i ma na celu stworzenie właściwych warunków mieszkaniowo – bytowych dla mieszkańców obszaru objętego planem. W skardze na uchwałę strona skarżąca zarzuca: • naruszenie przepisów prawa materialnego tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy wskazując na art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 3 i 6. Nadto podnosi obrazę art. 24 ust 3 poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu uchwały do wielu argumentów faktycznych i prawnych zawartych w zarzutach. W uzasadnieniu skargi podnosi, że ubiega się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Okoliczności faktyczne i prawne jej zdaniem wskazują jednoznacznie na przyznanie tego prawa. Z tego powodu zdaniem skarżącej mają w sprawie zastosowanie przepisy o ochronie prawa własności. Ustalenia projektu planu w odniesieniu do tej nieruchomości naruszają interes prawny skarżącej, jako przyszłego właściciela. Rozstrzygnięcie organu odrzucające zarzuty rażąco narusza przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadnienie uchwały wskazuje na dowolne ustalenia pomijające przyszłe prawo własności strony skarżącej i świadczące o niezrozumieniu istoty zadań własnych gminy oraz dyspozycji art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie działki wyłącznie pod – zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową z ograniczeniem maksymalnej wysokości do 20 m, powierzchni o funkcji usługowej do 40 % powierzchni użytkowej jest nieuzasadnione i stanowi ingerencję w uprawnienia właścicielskie. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie dodatkowo wskazując, że skarżąca Spółka posiada w sprawie ograniczony interes prawny. Nie jest bowiem właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, co do której kwestionuje ustalenia projektu planu. Jest w trakcie starań o uzyskanie prawa wieczystego użytkowania, jako dawny właściciel nieruchomości [...] wywłaszczonej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Powołując się ogólnie na orzecznictwo sądowe bez wskazania konkretnych rozstrzygnięć Rada stwierdziła, że osoba zgłaszająca roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, posiada w postępowaniu planistycznym interes prawny tylko w takich granicach w jakich ustalenia planu miejscowego mogą stanowić przesłankę odmowy zwrotu tej nieruchomości. Zgodnie z art. 7 ust. 2 powyższego dekretu, "gmina uwzględnia wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania". Oznacza to, że tylko przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne o takim charakterze, że uniemożliwia to pozostanie nieruchomości w użytkowaniu wieczystym osób prywatnych, stanowi przeszkodę dla jej zwrotu dawnemu właścicielowi. Uchwalenie planu w takiej postaci jak w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu nie stanowi przeszkody dla dokonania zwrotu nieruchomości, o którą stara się skarżąca, a zatem projektowane ustalenia planu nie naruszają jej interesu prawnego. Wojewódzki Sad Administracyjny, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest przed dniem 11 lipca 2003 r. podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone są na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie oba te warunki zostały spełnione. Rada m.st. Warszawy podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Prostej w dniu 27 maja 1999 r., a o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu zawiadomiono 1 lipca 2003 r. Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności i w istotny sposób determinuje treść tego prawa. Wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości, mogą być kwestionowane. Cytowana ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje dwa odmienne środki zaskarżenia projektu planu, po jego wyłożeniu do publicznego wglądu: • protest, który może wnieść każdy kto kwestionuje przyjęte w projekcie planu zapisy, • zarzut, który może wnieść wyłącznie podmiot, którego interes prawny bądź uprawnienia naruszyły zapisy projektu planu. Obydwa te środki w przypadku ich nieuwzględnienia przez, Prezydenta podlegają rozpoznaniu przez Radę, ale skarga do sądu przysługuje wyłącznie na uchwałę odrzucającą zarzut (art. 24 ust. 3). O tym jaki ma charakter wniesiony przez stronę środek prawny decyduje nie tytuł jakim go opatrzyła strona, ale merytoryczna jego treść. Organ rozpoznając środek ma obowiązek zbadania jaki jest jego rzeczywisty charakter, co oznacza, że Rada Miasta była uprawniona do dokonania samodzielnej oceny czy skarżąca spółka kwestionując zapis w projekcie planu wykazała, że narusza on jej interes prawny i czy wniesiony środek stanowi zarzut. W przedmiotowej sprawie Rada Miasta zakwalifikowała sprzeciw skarżącej spółki wobec ustaleń projektu planu jako zarzut i uchwałą z dnia 8 grudnia 2005 r. zarzut ten odrzuciła. Dokonana przez Radę ocena sprzeciwu skarżącej spółki jako zarzutu jest zdaniem sądu wadliwa. Rada choć uznała, że jest to zarzut w uzasadnieniu uchwały nie podjęła nawet próby identyfikacji interesu prawnego spółki. Tymczasem z pisma spółki z dnia 29 grudnia 2003 r. stanowiącego, ów sprzeciw do ustaleń planu wynika, że spółka nie ma tytułu prawnego do nieruchomości co do której kwestionuje ustalenia projektu planu. Nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości. Jako były właściciel nieruchomości wywłaszczonej, na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu wieczystym gruntów na obszarze m.st. Warszawy jest w trakcie starań o uzyskanie prawa wieczystego użytkowania. Na dzień podjęcia przez Radę uchwały spółka takiego prawa jeszcze nie nabyła, co potwierdził jej pełnomocnik na rozprawie. W orzecznictwie dominuje zdecydowanie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego. Naruszenie tego interesu jest warunkiem uznania sprzeciwu zgłoszonego do projektu planu jako zarzutu w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Interes prawny musi być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie powinno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania prawa materialnego (zob. J. Borkowski, B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005 s. 224). Interes prawny powinien rzeczywiście istnieć w dacie stosowania norm, prawa administracyjnego, nie może to być, interes tylko przewidywany w przyszłości bądź też hipotetyczny (patrz wyrok NSA z 19 marca 2002 r. IV SA 1132 / 00 niepubl.). W postępowaniu planistycznym interes prawny ma niewątpliwie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Interes ten znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego. Interesu prawnego w tym postępowaniu nie ma podmiot nie posiadający tytułu prawnego do gruntu położonego na obszarze objętym projektowanym planem, jak w niniejszej sprawie strona skarżąca. Nie ma interesu prawnego również ten komu przysługuje roszczenie o ustanowienie określonego prawa do gruntu. Roszczenie takie nie podlega ochronie prawnej w postępowaniu planistycznym. To zaś oznacza, że roszczenie o ustanowienie prawa użytkownika wieczystego nie daje podstawy do wniesienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA 29 grudnia 1999 r. IV SA1501/99 lex 48/96). Skoro w sprawie niniejszej jest niewątpliwe, że skarżąca spółka nie jest ani właścicielem, ani też użytkownikiem wieczystym przedmiotowego gruntu, a jej uprawnienia jak sama twierdzi sprowadzają się do roszczenia o ustanowienie wieczystego użytkowania to nie było podstaw do zakwalifikowania zgłoszonego sprzeciwu do projektu planu jako zarzutu. Stanowisko Rady zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że spółka jako były właściciel nieruchomości wywłaszczonej ubiegająca się o prawo wieczystego użytkowania tej nieruchomości posiada ograniczony interes prawny w postępowaniu planistycznym w granicach w jakich ustalenia projektu planu mogą stanowić przesłankę odmowy ustanowienia wieczystego użytkowania nie zmienia oceny, że wniesiony sprzeciw nie jest zarzutem. Przeznaczenie nieruchomości w projekcie planu nie ma bowiem takiego charakteru, który uniemożliwiłby ustanowienie wieczystego użytkowania na rzecz skarżącej spółki. Strona skarżąca nie twierdzi, że ustalenia projektu planu stanowią przeszkodę w nabyciu wieczystego, użytkowania, a jedynie podnosi, że Rada niekorzystnie rozstrzygając w projekcie planu o sposobie zagospodarowania nieruchomości, ingeruje w jej "przyszłe prawo własności". Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270), skargę oddalił.