I SA/Wa 538/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA del. Beata Ziomek Protokolant Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2005 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę. I SA/Wa 538/04 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2000 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1965 r., nr [...], dotyczącej przyznania A. P. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nr hip.[...]. Na decyzję powyższą skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła E. K., współspadkobierczyni byłego właściciela nieruchomości, zarzucając zaskarżonej decyzji obrazę art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności obu wydanych przez organ centralny decyzji. W obszernym uzasadnieniu skargi podniosła między innymi, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie użytkowania wieczystego w ogóle nie ustaliły czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu zgodnie z planem zabudowania, a obecnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, zdaniem skarżącej, nieporozumieniem jest powoływanie się w zaskarżonej decyzji na mający obowiązywać w czasie jej wydawania "[...] plan ogólny [...]" zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...] stycznia 1961 r. uchwałą nr [...] , który przewidywał przeznaczenie spornej nieruchomości pod parki, zieleńce i skwery, ponieważ plan ten zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - o planowaniu przestrzennym miał rangę planu regionalnego, czyli planu perspektywicznego rozwoju województwa lub jego części. Natomiast dopiero plany zagospodarowania dzielnic miały rangę planów miejscowych. Plan regionalny nie posiadał zatem mocy powszechnie obowiązującej, stanowił jedynie podstawę do opracowania planów miejscowych, nie mógł więc być podstawą rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uzyskiwały moc powszechnie obowiązującą z chwilą ogłoszenia w dzienniku urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej aktu prawnego o zatwierdzeniu lub uchwaleniu danego planu. Zdaniem skarżącej, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie podjął żadnych działań w celu ustalenia czy i jakie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązywały dla spornej nieruchomości, a także jakie było jej przeznaczenie w tych planach. Powyższe, zdanie skarżącej stanowi, że organ rażąco naruszył art. 7 i 77 kpa. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Po rozpatrzeniu skargi, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2003 r., sygn. akt I SA 1459/01 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2001 r. i poprzedzającą ja decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2000 r. wskazując, że organy naruszyły prawo polegające na pozbawieniu jednej ze stron – G. B. możliwości udziału w postępowaniu nadzorczym, ponieważ Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie doręczył jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1965 r., chociaż niewątpliwie wynik tego postępowania dotyczył jej interesu prawnego. Stanowi to przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wprawdzie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozpatrując ponownie sprawę w trybie art. 127 § 3 kpa zawiadomił wyżej wymienioną o wszczęciu nowego postępowania i dołączył jej zaskarżoną decyzję, ale nie usuwa to uchybienia popełnionego przez organ centralny przy wydaniu decyzji pierwszej z [...] października 2000 r., a organ nie zastosował trybu przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 kpa co pozwoliłoby mu naprawić błąd. Ponadto, zdaniem sądu, organy nie wyjaśniły jaki plan zagospodarowania przestrzennego mógł być podstawą wydania decyzji z 1965 r. Wprawdzie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast poczynił działania w kierunku ustalenia jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dacie wydania powyższej decyzji, jednak w ich wyniku przyjął jako fakt bezsporny, powołując się przy tym na pismo Archiwum Państwowego W. z dnia 30 czerwca 2000 r., że w dacie wydania decyzji, tj. [...] lipca 1965 r. obowiązywał "[...] plan ogólny [...]", który przewidywał teren spornej nieruchomości pod parki, zieleńce, skwery. Tymczasem, zdaniem Sądu, w piśmie z dnia 30 czerwca 2000 r. Archiwum Państwowego W. nie ma mowy o tego rodzaju planie, a przywołany jest Plan Ogólny W. w nawiasie[...] , zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej W. z [...] stycznia 1961 r., obowiązujący w dniu [...] lipca 1965 r. Natomiast z notatki służbowej znajdującej się w aktach wynika, że plan zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...] stycznia 1961 r. obejmował "[...]" oraz wykonane do niego plany zagospodarowania siedmiu dzielnic ([...]) według podziału miasta z 1959 r. Zarówno w piśmie Archiwum Państwowego W., jak i notatce mówi się o planie zagospodarowania przestrzennego, który został zatwierdzony [...] stycznia 1961 r., a więc jeszcze pod rządami dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r.- o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 40 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961 r., Nr 7, poz. 47 ze zm.) - która weszła w życie po upływie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia - plany zagospodarowania przestrzennego miast, osiedli i wsi zatwierdzone przed wejściem w życie tej ustawy są miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu niniejszej ustawy (dotyczy to głównie planów miejscowych, opracowanych w czasie obowiązywania dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r.). Organ centralny powinien więc wyjaśnić czy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony [...] stycznia 1961 r., jaki obowiązywał w 1968 r. i stanowi podstawę wydanej w trybie nadzoru decyzji odpowiada powyższym wymogom. Wyjaśnić również powinien, jaki to był rodzaj planu: "[...] plan ogólny [...]", czy raczej wykonany do planu perspektywicznego :Plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...]" na co wskazywałoby pismo Archiwum Państwowego W. z dnia [...] czerwca 2000 r., przy którym przesłano (dla nieruchomości przy ul.[...]) wyrys oraz z klauzulą poświadczającą z Planu Ogólnego W. z dopiskiem w nawiasie [...]. Zebrany materiał dowodowy nie pozwala na jednoznacznie przyjęcie, że obowiązującym planem był "[...] plan ogólny [...]" Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po uwzględnieniu zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] ponownie odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1965 r., nr [...] o odmownie przyznania byłym właścicielom prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] położonej przy ul.[...]. W uzasadnieniu przedstawił następujący stan faktyczny i prawny. Sporna nieruchomości stanowiła własność A. P. i została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. – o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z dniem jego wejścia w życie grunt stał się własnością Gminy W., a następnie własnością Skarbu Państwa (art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej). Wnioskiem z dnia 18 maja 1949 r. A. P. wystąpiła do Zarządu Miejskiego w W. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1965 r., nr [...] odmówiło przyznania prawa użytkowania wieczystego do spornej nieruchomości twierdząc, że korzystanie przez wnioskodawczynię z tej nieruchomości nie da się pogodzić w związku z przeznaczeniem tego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną. Od powyższego orzeczenia nie wniesiono odwołania. A. P. zmarła w dniu [...] marca 1969 r., a spadek po niej nabyli: G. B., E. K., J. S. i R. S. W skład nieruchomości położonej przy ul.[...], znajdującej się obecnie w obrębie [...] wchodzą; część działki ewidencyjnej nr [...] i część działki ewidencyjnej nr[...], które są własnością Skarbu Państwa, przy czym działka nr [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym Zakładów [...] SA z siedzibą w W. na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r., nr [...]. Organ ustalił, że planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji dekretowej był "Ogólny Plan W. Kierunkowy i Etapowy [...]", zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1961 r. Po dokładnej analizie przesłanych przez Archiwum Państwowe w dniu [...] sierpnia 2003 r. materiałów (barwne wydruki wykonane na bazie powyższego planu) organ uznał, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie przeznaczonym pod parki, zieleńce, skwery, natomiast z akt własnościowych wynika, że nie była zabudowana. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że decyzja z dnia [...] lipca 1965 r. nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i odmówił stwierdzenia jej nieważności. E. C. w dniu 8 grudnia 2003 r. złożyła do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją. Decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2003 r., zarzuciła rażące naruszenie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – to jest nie wyjaśnienie przez organ okoliczności wskazanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2003 r., a przede wszystkim nie zbadanie przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego oraz tego, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według tego planu. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2003 r. W uzasadnieniu podniósł, że uważa ustalenia Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast za prawidłowe, a wobec przeznaczenia spornej nieruchomości na cele publiczne orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1965 r. nie naruszało art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. i nie zawiera wady powodującej jego nieważność. Podniósł, że "Plan Zagospodarowania Przestrzennego W." zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. obejmował "[...] plan ogólny z[...]" oraz wykonane do niego plany zagospodarowania przestrzennego siedmiu dzielnic w tym [...]. Zatem "Ogólny Plan W. – Kierunkowy i Etapowy [...]" spełnia kryteria ustanowione przez art. 40 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – o planowaniu przestrzennym do uznania go za plan miejscowy w rozumieniu tej ustawy. Natomiast oddanie spornego terenu byłym właścicielom oznaczałoby, że teren zostanie wykorzystany dla celów indywidualnych, co byłoby sprzeczne z obowiązującym planem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. wniosła E. K., zarzucając zaskarżonej decyzji obrazę art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i wniosła o uchylenie, względnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury oraz decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2003 r. W obszernym uzasadnieniu skargi podniosła, że organ centralny nie wyjaśnił okoliczności wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2003 r., sygn. akt I SA 1459/01, a orzeczenie administracyjne z dnia [...] lipca 1965 r. wydane zostało bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia przeznaczenia nieruchomości w planie zabudowy oraz rozważenia korzystania z niej przez właściciela jak tego wymagał art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., dlatego też rażąco narusza prawo. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko w sprawie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podniósł że przedstawione zarzuty, nie stanowią nowych okoliczności w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył prawa. Przedmiotem kontroli w trybie nadzorczym było wydane na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. – o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1965 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul.[...]. Z treści wymienionego wyżej orzeczenia administracyjnego wynika, że zdaniem organu korzystanie z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego, w którym teren ten został przeznaczony pod ogródki działkowe i zieleńce. Z treści art. 93 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) wynika, że ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Organ ponownie rozpatrując sprawę po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2003 r. (sygn. akt I SA 1459/01) wykonał wytyczne Sądu wskazane w uzasadnieniu wyroku oraz zawiadomił o toczącym się postępowaniu G. B. Z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż organ prawidłowo przyjął, że w dniu wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1965 r. obowiązującym planem zagospodarowania był "Ogólny Plan W. - Kierunkowy i Etapowy [...]", zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej W. uchwałą z dnia [...] stycznia 1961 r. Plan ten był planem miejscowym w rozumieniu art. 5 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. - o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. z 1946 r., Nr 16, poz. 109). Został prawidłowo ogłoszony i wszedł w życie przed ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961, Nr 7, poz. 47), a zgodnie z treścią art. 40 powyższej ustawy plany zagospodarowania przestrzennego miast, osiedli i wsi zatwierdzone przed wejściem w życie niniejszej ustawy są miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu tej ustawy. Natomiast z dokumentów przesłanych przez Archiwum Państwowe organowi w dniu 19 sierpnia 2003 r. wynika, że według wyżej opisanego planu przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod "parki, zieleńce, skwery" czyli cele publiczne. Potwierdził to uprawniony geodeta oznaczający granice nieruchomości przy ul.[...]. Jeżeli zatem, przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została w planie miejscowym na cele publiczne, to była właścicielka nie mogła realizować celów publicznych, zaś dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości nie dał się pogodzić z określonym w planie przeznaczeniem (celem publicznym). Inaczej mówiąc, w sytuacji, gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne to, co do zasady wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej. W konsekwencji nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa stwierdzenie nieważności decyzji nie następuje z mocy prawa, a przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wymieniają jedynie przesłanki pozwalające na wszczęcie postępowania administracyjnego (na wniosek lub z urzędu) o stwierdzenie nieważności. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 kpa. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła bowiem zaskarżona decyzja nie zawierała wad wymienionych w art. 156 kpa. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.