II SA/Sz 564/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Kazimierz Maczewski Protokolant Przemysław Kledzik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji dot. statusu bezrobotnego I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...]r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Starosta decyzją z dnia [...] r., po wznowieniu postępowania w odniesieniu do T. K. zakończonego prawomocnymi decyzjami, uchylił decyzje własne: - z dnia [...] r. o uznaniu za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku; - z dnia [...] r. o utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku; - z dnia [...] r. o przyznaniu dodatku aktywizacyjnego i orzekł o odmowie przyznania T. K. statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] r. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania T. K., uchylona została w całości decyzją Wojewody z dnia [...] r. i sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wśród wskazanych w uzasadnieniu decyzji Wojewody zaleceń, do których powinien zastosować się organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wymieniono powinność sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia wydanej decyzji, stosownie do wskazań art. 107 Kpa, a w szczególności przy uwzględnieniu wskazań § 3 tegoż przepisu. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art.151 §1 pkt 2 Kpa po wznowieniu postępowania i art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit a i b. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) uchylił decyzje własne: 1. Nr [...] z dnia [...] r. o uznaniu T. K. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. i przyznaniu prawa do zasiłku od dnia [....] r.; 2. Nr [...] z dnia [...] r. o utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem [...] r.; 3. Nr [...] z dnia [...] r. o przyznaniu dodatku aktywizacyjnego od dnia [...] r. do dnia [...] r. i orzekł o odmowie przyznania T. K. Statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] r. Organ I instancji ustalił, jak to wynika z uzasadnienia decyzji, że T. K. zarejestrował się jako osoba bezrobotna w dniu [...] r. i złożył oświadczenie, że nie jest zatrudniony, a także nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Na podstawie decyzji z dnia [...] r. uzyskał status bezrobotnego z prawem do zasiłku. W dniu [...] r. T. K. nadesłał do organu informację o podjęciu zatrudnienia na podstawie [...] od dnia [...] r. w Sądzie Rejonowym w [...] oraz wniósł o przyznanie dodatku aktywizacyjnego. Na tej podstawie orzeczono decyzją z dnia [...] r. o utracie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, a decyzją z dnia [...] r. przyznano prawo do dodatku aktywizacyjnego. W dniu [...] r. Urząd Wojewódzki powiadomił Urząd Pracy, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w Policealnym Studium [...] ustalono, iż T. K. od dnia [...]r. do dnia [...]r. prowadził zajęcia [...] w szkole w oparciu o umowę [...], a w dniu [...] r. zarejestrował się w UP jako osoba bezrobotna. Do informacji dołączone zostały dokumenty z kontroli. W oparciu o nadesłany protokół kontroli, przeprowadzonej w dniach [..] i [...] r., Starosta ustalił, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w obecności właścicielki Studium- dyrektor B. M. porównano akta osobowe zatrudnionych pracowników oraz zawarte od [...] r. umowy cywilno-prawne z rozkładem zajęć w semestrze [...] roku [....]. Stwierdzono, że kierująca jednostką powierzyła T. K. od dnia [...] r. wykonywanie innej pracy zarobkowej, nie potwierdzając na piśmie umowy bądź warunków jej wykonywania, jak również nie dokonała jego zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego. B. M. wyjaśniła kontrolerom, iż powyższa sytuacja spowodowana została prośbą T. K., który uzgodnił z nią, iż warunki wykonanej przez niego pracy zostaną potwierdzone na piśmie w terminie późniejszym, tj. przez niego wskazanym. Kierująca jednostką nie wnosiła zastrzeżeń, co do ustaleń zawartych w protokole, na dowód czego, organ powołał się na pieczęć i podpis pod omawianym protokołem. W świetle zeznań świadków M, C., J. oraz oświadczeń samej strony, Starosta uznał za bezsporny fakt prowadzenia przez T. K. zajęć w Policealnym Studium [...]. Organ przyjął - po dokonaniu oceny powyższego protokołu, zapisów w dziennikach zajęć [...], umowy zawartej dnia [...] r., rachunku podpisanego w dniu [...]r., treści zgłoszenia T. K. do ubezpieczenia społecznego z tytułu umowy zlecenia obejmującego okres od [..]r. do [...] r. oraz zeznań przesłuchanej w charakterze świadka B. M., której nie dał wiary co do twierdzenia, że wynagrodzenie wypłacone w dniu [...] r. obejmowało jedynie wynagrodzenie za zajęcia [...] przeprowadzone przez T. K. od [...] r. i nagrodę, a nie obejmowało wynagrodzenia za okres od [...] r. do [...] r., a przy tym powołując się na treść art. 735 i 744 Kc - że strony – w spornym okresie – łączyła umowa zlecenia. Starosta wyjaśnił ponadto, że nie dopuścił wnioskowanego przez stronę dowodu z dokumentacji Policealnego Studium [...] w [...], stanowiącej potwierdzenie przez nauczyciela ilości przepracowanych godzin, co stanowiło podstawę wypłaty wynagrodzenia w okresie od [...] r. do [...] r., bowiem fakt nie sporządzania przez stronę takiego zestawienia uznał za udowodniony. W rezultacie, Starosta ustalił, że w okresie od [...]r. do [...] r. T. K. świadczył usługi na rzecz Policealnego Studium [...] w ramach umowy zlecenia, a wiec wykonywał inną pracę zarobkową co jednoznacznie wskazuje, że w okresie tym nie spełniał warunków osoby bezrobotnej. W związku z powyższą konkluzją organ wskazując na treść art. 2 ust. 1pkt 2, art. 71 i art. 48 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, stwierdził, że należało uchylić decyzję o uznaniu strony z dniem [...] r. za osobę bezrobotną, a wraz z odmową przyznania statusu osoby bezrobotnej uchylić należało decyzje o przyznaniu zasiłku oraz dodatku aktywizacyjnego. W odwołaniu T. K. domagając się uchylenia powyższej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie odwołującego się, decyzja ta wydana została: - bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa); - z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa); - z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 79, art.40 § 2) Kpa, Z obszernego uzasadnienia odwołania wynika, że zarzucane naruszenia strona upatruje w wybiórczej ocenie dowodów i wyprowadzeniu przez organ wniosków, które z tych dowodów nie wynikają, co służyć miało jedynie poparciu z góry ustalonej tezy. Według wnoszącego odwołanie, skarżącego oraz B. M. łączyły [....] umowy tj. umowa ustna o prowadzenie zajęć [...] w okresie od [...] r. do [...] r. – nieodpłatna oraz pisemna-odpłatna dotycząca wykonywania analogicznych czynności, ale już od dnia [...] r. do [...] r. Dowodząc błędu organu w ustaleniach faktycznych co do okresu za jaki zostało wypłacone wynagrodzenie, T. K. odwołał się do zeznań świadków K. K. i K. C. (potwierdzających nieodpłatne prowadzenie przez stronę zajęć w studium w spornym okresie), do których Starosta nie odniósł się w żaden sposób. Kwestionując ustalenia zawarte w protokole kontroli, na których oparł się organ I instancji odwołujący się wskazał na pominięte rozbieżności w zeznaniach świadków M. U. i S. R., którzy przeprowadzili kontrole i sporządzili dowodowy protokół, wykorzystując miedzy innymi oświadczenia składane przez B. M., która nie była pouczona o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Nadto T. K. wskazał na fakt zaniechania przez organ zawiadomienia jego pełnomocnika o czynnościach procesowych, oraz naruszenie art. 78 § 2 Kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego strony złożonego na rozprawie w dniu [...] r. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy dokonał identycznej oceny materiału dowodowego jak organ I instancji, którego ocenę podzielił, powtarzając dosłownie argumentację Starosty, a w konsekwencji poczynił tożsame ustalenia faktyczne i przyjął, że decyzja organu I instancji jest w pełni zasadna. T. K. powyższą decyzję ostateczną zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarga, podobnie jak uprzednio odwołanie, oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia art. 7, art. 77§ 1 i art. 80 , art. 40 § 2 i art. 79 Kpa, art. 78 § 2 Kpa z uzasadnieniem podobnym jak w odwołaniu. Skarżący ponadto zarzucił nie odniesienie się przez organ drugiej instancji do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu wskazując, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, za wyjątkiem części historycznej, jest zwykłym powieleniem chybionych argumentów przytoczonych już w decyzji organu pierwszej instancji. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego i to nie tylko te, które zostały wskazane w skardze, ale również dotknięta jest uchybieniami dostrzeżonymi przez sąd z urzędu. Zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Z uwagi na obowiązującą w procedurze administracyjnej zasadę trwałości decyzji ostatecznej, wyrażoną w art. 16 § 1 Kpa, wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną wymaga ścisłego przestrzegania reguł wznowienia określonych w przepisach art. 145-153 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 149 § 1 Kpa wynika jednoznacznie, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 Kpa). W aktach administracyjnych, nadesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę, znajduje się jedynie postanowienie z dnia [...] r. o "wznowieniu z urzędu postępowania wyjaśniającego w sprawie" uznania T. K. za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Pomijając już to, że wznowienie powinno dotyczyć postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, a nie "postępowania wyjaśniającego w sprawie"– jak to błędnie napisano we wskazanym postanowieniu, to wskazać trzeba, że zaskarżona decyzja wydana po wznowieniu postępowania uchyla, poza wyżej wskazaną decyzją z dnia [...]r., jeszcze [...] inne decyzje ostateczne a mianowicie, decyzję z dnia [...] r. o utracie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz decyzję z dnia [...] r. o przyznaniu skarżącemu dodatku aktywizacyjnego. Oznacza to, że z naruszeniem art. 149 § 1 Kpa wyeliminowano z obrotu prawnego [...] decyzje ostateczne, w przedmiocie których postępowanie formalnie nie zostało wznowione. W ocenie sądu nie ma przeszkód prawnych do wznowienia jednym postanowieniem postępowania zakończonego kilkoma decyzjami ostatecznymi, gdy występuje tożsamość podmiotowa i łączność przedmiotowa spraw zakończonych ostatecznie tymi decyzjami, a w konsekwencji do wydania jednej decyzji opartej o przepis art. 151 Kpa dotyczącej tych kilku decyzji dotychczasowych, pod warunkiem, że są to wyłącznie te same decyzje ostateczne, w przedmiocie których postanowieniem wznowiono postępowanie. Co więcej, po uchyleniu tych decyzji, organ nie zakończył w żaden sposób postępowania w przedmiocie dodatku aktywizacyjnego, które wszczęte i prowadzone było na wniosek strony, skoro orzekł na podstawie art. 151§ 1 pkt 2 Kpa wyłącznie o istocie sprawy w przedmiocie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Powyższe uchybienia bezpośrednio występujące w decyzji organu I instancji i nie dostrzeżone przez organ odwoławczy zbiegły się z naruszeniem art. 107 § 3 kpa przez organy obu instancji, które w uzasadnieniach prawnych swoich decyzji uchyliły się od wyjaśnienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art.145 § 1 pkt 5 Kpa, i wskazanej w podstawie prawnej decyzji. Tymczasem, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 (co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy), wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145§ 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Niezależnie od stwierdzenia powyższych uchybień, sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji dostarczyła podstawy do stwierdzenia, że większość podnoszonych skargą zarzutów wskazujących na konkretne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego okazała się zasadna. Zgodnie z art.7 Kpa, wyrażającym zasady rzetelnej procedury, które muszą być respektowane w państwie prawa, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Warunkiem poczynienia przez organ ustaleń faktycznych odpowiadających prawdzie i stanowiących punkt wyjścia do dokonania prawidłowych ocen prawnych jest wszechstronne zebranie materiału dowodowego (art.77 § 1 Kpa), a następnie dokonanie jego oceny zgodnie z wyrażoną w art. 80 Kpa zasadą swobodnej, oceny dowodów. O tym, czy zaskarżona decyzja odpowiada powyższym wymogom świadczy treść jej uzasadnienia, które powinno być sporządzone według zasad określonych w art. 107§ 3 Kpa. Uzasadnienia decyzji organów orzekających w sprawie wymogom tym nie czynią zadość. W niniejszej sprawie, rzeczą organu I instancji było, po ustaleniu że wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania określona w art.145 § 1 pkt 5 kpa, a więc że wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nie znane organowi, który wydał decyzję należało rozstrzygnąć spór co do kwalifikacji prawnej prowadzonych przez skarżącego zajęć [...] w Policealnym Studium [...] okresie jego rejestracji w charakterze bezrobotnego i w czasie kiedy posiadał status bezrobotnego i prawo do zasiłku. Według organu I instancji, jak to wynika z uzasadnienia decyzji, działania skarżącego miały postać usług wykonywanych w ramach umowy zlecenia, czemu tenże przeczy twierdząc, że była to grzecznościowa, nieodpłatna forma nauczania. W takiej sytuacji powinnością organu było nie tylko przeprowadzenie dowodów ze wskazanych przez stronę źródeł osobowych, ale również ustosunkowanie się do tych dowodów poprzez wskazanie którym z nich i dlaczego daje wiarę oraz z jakich powodów odmawia wiarygodności dowodom przeciwnym. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania pierwszo instancyjnego przesłuchano na wniosek T. K. [....] świadków, zaś organ w uzasadnieniu decyzji ocenił, poza twierdzeniami strony, wyłącznie zeznania [...] świadka tj. B. M.. Uzasadnienie tej decyzji jest wprawdzie obszerne, ale ocena dowodów nie jest wyczerpująca, a przeciwnie wybiórczo ogranicza się do niektórych tylko dowodów. Przypomnieć wypada, że między innymi właśnie naruszenie art. 107 § 3 Kpa legło u podstaw uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszej instancji wydanej w niniejszej sprawie w dniu [...] r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania z zaleceniem sporządzenia "wyczerpującego uzasadnienia wydanej decyzji, stosownie do wskazań art. 107 Kpa, a w szczególności przy uwzględnieniu wskazań § 3 tegoż przepisu." Sposób, w jaki sporządzono uzasadnienie decyzji wydanej w dniu [...] r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy dowodzi, że organ I instancji zalecenia tego nie wykonał. Z zasady dwuinstancyjności (art.15 Kpa) postępowania administracyjnego wynika, że organ odwoławczy na skutek wniesionego odwołania powtórnie rozpatruje i rozstrzyga sprawą rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Oznacza to, że organ II instancji posiada możliwość usunięcia uchybień organu I instancji, co w niniejszej sprawie musiałoby polegać na sporządzeniu uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w sposób odzwierciedlający tok rozumowania tego organu w trakcie wszechstronnej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego dokonanej również w kontekście zarzutów odwołania. Tymczasem Wojewoda nie tylko nie usunął uchybień organu I instancji, ale je powielił, bowiem uzasadnienie decyzji organu II instancji sporządzone zostało również z naruszeniem art. 107 § 3 Kpa, a jego treść dowodzi, że decyzja drugiej instancji wydana została z obrazą art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa a ponadto z naruszeniem art.138 § 1 pkt 1 Kpa. Powyższa konkluzja wynika z faktu, że Wojewoda nie ustosunkował się, poza dosłownym powtórzeniem stanowiska organu I instancji w kwestii nieuwzględnienia wniosku dowodowego strony o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, do żadnych zarzutów odwołania. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest dosłownym powieleniem argumentacji organu I instancji przeplatanym stwierdzeniami typu: "organ odwoławczy podziela powyższe wywody organu I instancji". Nie zostały zatem rozstrzygnięte na etapie postępowania odwoławczego zarzuty strony zarówno co do oceny dowodów poprzedzającej ustalenia faktyczne prowadzące do kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia decyzji jak i zarzuty dotyczące prowadzenia postępowania z naruszeniem praw strony. Dlatego należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, bowiem opisane wyżej naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinnością organu będzie: - rozważenie kwestii zakresu wznowienia postępowania i odpowiednio do tego wydanie postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzjami nie wymienionymi w postanowieniu z dnia [...] r., - prowadzenie postępowania z poszanowaniem prawa strony do czynnego udziału, co wyraża się nie tylko w stosowaniu reguły art. 10 § 1 Kpa, ale także w przestrzeganiu obowiązku odpowiedniego zawiadomienia strony (lub pełno- mocnika w razie jego ustanowienia) o czynnościach procesowych wskazanych w art. 79 § 1 kpa., - dokonanie pełnej oceny wszystkich zebranych dowodów ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa zarówno co do przyczyny wznowienia postępowania jak i co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 (pkt I ) oraz na podstawie art. 152 co do niewykonalności decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.270 ze zm.).