II OSK 351/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 441/06 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 441/06, oddalił skargę J. H. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G., po rozpatrzeniu odwołania J. H., decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...], odmawiającą stwierdzenia choroby zawodowej u odwołującego się. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że u J. H. nie stwierdzono choroby zawodowej - astmy oskrzelowej, gdyż z przeprowadzonych badań oraz wywiadów wynika, iż dolegliwości, na które cierpi zainteresowany mają charakter pozazawodowy. W wyniku skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przez J. H., wyrokiem z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt III SA/Gd 84/04, uchylono zaskarżone decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzje podjęto z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem materiał dowodowy został zebrany i oceniony z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 KPA oraz § 4 rozporządzenia z 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G., w wyniku wydania powyższego wyroku, decyzją z dnia [...] powołując przepisy art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 104 k.p.a. i § 10 rozporządzenia z 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, nie stwierdził choroby zawodowej u J. H.. W postępowaniu w sprawie podejrzenia choroby zawodowej J. H., na podstawie wyników dochodzenia epidemiologicznego przeprowadzonego przez właściwych, ze względu na siedzibę zakładów pracy inspektorów sanitarnych, organ ustalił, że w latach [...]-[...] J. H. pracował w przedsiębiorstwach: [...] "[...]" w Z. na stanowisku blacharza-izolarza, [...] "[...]" [...] "[...]" na stanowisku montera izolacji termicznej, [...] "[...]" Sp. z o.o. w S. na stanowisku blacharza-izolarza, [...] J. O. w G. na stanowisku blacharza-izolarza i w firmie "[...]" Sp. z o.o. w G. na stanowisku blacharza. Podczas wykonywania czynności zawodowych J. H. narażony był na hałas pochodzący z elektronarzędzi i pyły, w tym - wełny mineralnej, zawierającej krzemionkę. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. w dniu [...] wystąpił do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. o ponowne przeanalizowanie sprawy z uwzględnieniem danych dotyczących warunków pracy oraz narażenia zawodowego zainteresowanego i ponowne wydanie orzeczenia lekarskiego z uwzględnieniem zarzutów zawartych w wyroku WSA w Gdańsku. Pismem z dnia [...] J. H. zawiadomił Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G., że w związku z całkowitą niesprawnością, samotnością i brakiem funduszy nie ma możliwości przemieszczania się i wyjazdu na specjalistyczne badania lekarskie. W opinii uzupełniającej (piśmie) z dnia [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. bezspornie i jednoznacznie potwierdził zasadność orzeczenia lekarskiego z dnia [...] i stwierdził brak podstaw do wydania innego, nowego orzeczenia lekarskiego w tej sprawie. Ponadto ustalono, że Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. orzeczeniem z dnia [...] orzekł o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u J. H., jednostka ta podtrzymała wcześniejsze orzeczenie w pismach z dni: [...] (opinia uzupełniająca), [...] i [...]. Jednostka orzecznicza II stopnia - Instytut Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. orzeczeniem nr [...] z dnia [...] orzekł o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u J. H., a stanowisko swoje podtrzymała pismem - opinią uzupełniającą z dnia [...]. Na badania do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. na ostatnim etapie postępowania J. H. nie dojechał. Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ I instancji orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u J. H.. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że orzeczeniem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia [...] rozpoznano u J. H.: zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, dyskopatię szyjną C5-C6, zespół bólowy korzeniowy odcinka szyjnego i lędźwiowego kręgosłupa, zmiany zwyrodnieniowe stawów biodrowych, przewlekłą obturacyjną chorobę płuc, głuchotę ucha prawego, osłabienie słuchu ucha lewego po przebytym procesie zapalnym narządu słuchu, pęcherzycę brodawkową okolicy pach. Nie rozpoznano natomiast choroby zawodowej. W opinii uzupełniającej z dnia [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. wyjaśnił, że spośród schorzeń rozpoznanych u J. H. jedynie przewlekła obturacyjna choroba płuc występuje w wykazie chorób zawodowych. Również Instytut Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. w opinii uzupełniającej z dnia [...] stwierdził, że dodatkowe dokumenty w sprawie nie wnoszą niczego nowego. W wyniku badań przeprowadzonych w [...] r. nie rozpoznano u badanego choroby zawodowej, w szczególności - nie rozpoznano azbestozy ani innej pylicy płuc. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. H. podnosząc, że już w dokumentacji lekarskiej z lat [...]-[...] widniały zapisy o złej wydolności oddechowej, nasilających się dusznościach, suchym kaszlu, zmianach zapalnych tchawicy i oskrzeli, które to dolegliwości następnie nasiliły się. Przy rozpoznawaniu choroby zawodowej u skarżącego lekarze nie wzięli pod uwagę ani dokumentacji ze szpitala - Akademii Medycznej w G., ani tych orzeczeń sądów, które wskazywały na możliwość rozpoznania choroby zawodowej mimo znacznego upływu czasu od narażenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że nie jest ona zasadna. W uzasadnieniu Sąd przywołał definicję choroby zawodowej zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt III SA/Gd 84/04, którą określał obowiązujący w dacie wszczęcia postępowania w sprawie i wydania decyzji przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Sąd uznał, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w wykazie, a drugi dotyczy określonego związku przyczynowego, objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Powołując się na orzecznictwo Sąd I instancji wskazał, że bez orzeczenia lekarskiego - opinii, bądź sprzecznie z nim, organ nie może dokonać rozpoznania choroby. Ponadto w uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że już w pierwszym orzeczeniu Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia [...] stwierdzono, że w oparciu o wyniki badań specjalistycznych i badań specjalistów oraz dostarczonej dokumentacji nie można rozpoznać istniejącej u skarżącego przewlekłej obturacyjnej choroby płuc jako choroby zawodowej z uwagi na brak narażenia zawodowego od [...] r. na czynniki wywołujące tę chorobę. Orzeczenie to podtrzymane zostało przez jednostkę orzeczniczą II stopnia - Instytut Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G., który w orzeczeniu Nr [...] z dnia [...] orzekł, iż nie rozpoznano choroby zawodowej, w szczególności nie stwierdzono azbestozy płuc. Orzeczeniem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia [...], wydanym po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wcześniejszych decyzji w sprawie choroby zawodowej J. H. podtrzymano bezspornie i jednoznacznie zasadność orzeczenia lekarskiego z dnia [...]. Ponieważ zaś J.H. ze względu na stan swego zdrowia odmówił uczestniczenia w badaniach lekarskich w Instytucie Medycyny Pracy w Ł., organy inspekcji sanitarnej nie miały prawnych podstaw do wydania odmiennej niż uprzednio decyzji w sprawie choroby zawodowej J. H.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący J. H., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty 15 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej za udzielenie pełnomocnictwa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że wskazane uchybienia proceduralne nie stanowią podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, a to: naruszenie art. 7 i 77 § 1 i art. 106 § 1 KPA oraz § 8 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia z 1983 r. w sprawie chorób zawodowych przez bezpodstawne przyjęcie, że organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i był uprawniony do wydania decyzji, w sytuacji gdy w toku postępowania toczącego się, po uprzednim uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku decyzji organów obu instancji odmawiających stwierdzenia choroby zawodowej u J. H., jego stan zdrowia nie został w ogóle oceniony przez jednostkę orzeczniczą II instancji, co wykluczało wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej, naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 przez bezzasadne uznanie, że organy były uprawnione do wydania decyzji, w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji uzależnione było od rozstrzygnięcia wstępnego - oceny stanu zdrowia przez jednostkę orzeczniczą II instancji, której organy nie uzyskały, co winno skutkować zawieszeniem postępowania administracyjnego z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Instytut Medycyny Pracy nie rozpoznał choroby zawodowej, ponieważ nie badał skarżącego i odmówił wydania opinii w oparciu o dokumentację lekarską. Za opinię organu orzeczniczego II instancji, w ocenie strony, nie może być uznana opinia Instytutu Medycyny Morskiej i Tropikalnej, który utracił uprawnienia organu orzeczniczego II instancji. Ponadto podniesiono, że ponieważ J. H. oświadczył, że nie jest w stanie z obiektywnych przyczyn udać się do Ł., nie wolno było wnioskować że nie zamierza poddać się badaniu. Organ powinien był wskazać mu inny, bliższy miejsca zamieszkania, ośrodek badawczy, gdyby ten okazał się być zbyt odległy, to organ winien zawiesić postępowanie z urzędu, ponieważ nie miał możliwości uzyskania rozstrzygnięcia wstępnego niezbędnego do wydania decyzji. Organ w odpowiedzi na powyższe uznał, że jest jednostką budżetową i nie ma środków przeznaczonych na transport pacjenta do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. specjalną karetką przewozową. W ocenie skarżącego nie może to jednak stanowić podstawy do wydania przedwczesnej i niekorzystnej dla skarżącego decyzji, jednakże organ wydał taką decyzję opierając się na takim samym materiale dowodowym jak w poprzednim postępowaniu, które dotknięte było wadami proceduralnymi naruszające uprawnienia skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności, przesądzające o ewentualnej nieważności postępowania określone art. 183 § 2 p.p.s.a. Stwierdziwszy, iż w sprawie niniejszej okoliczności te nie miały miejsca Sąd przystąpił do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Z treści skargi kasacyjnej wynika, iż oparto ją na podstawie art. 174 ust. 2 ustawy ww., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Zarzucono naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 106 § 1 k.p.a. oraz § 8 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Zarzut ten nie jest zasadny w świetle stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z § 10 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, które ma zastosowanie w sprawie niniejszej "na podstawie orzeczenia, o którym mowa w § 8 oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego, właściwy ze względu na siedzibę zakładu pracy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia". Procedurę ustaleń dotyczących stanu zdrowia w przedmiocie choroby zawodowej określa § 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia stanowiąc, że jednostki organizacyjne wymienione tym przepisem w art. 1-3 wydają orzeczenie w sprawie choroby zawodowej na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd pierwszej instancji miał na uwadze treść powyższych przepisów dokonując kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uczynił to zgodnie z zasadą art. 133 i 134 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu związanym z podejrzeniem choroby zawodowej u J. H. na podstawie wyników dochodzenia epidemiologicznego przeprowadzonego przez inspektorów sanitarnych organ ustalił, że w latach [...]-[...] J. H. pracował w przedsiębiorstwach [...] "[...]" w Z. na stanowisku blacharza-izolarza, [...] "[...]" [...] "[...]" na stanowisku montera izolacji termicznej, [...] Sp. z o.o. w S. na stanowisku blacharza-izolarza, [...] J. O. w G. na stanowisku blacharza-izolarza i w firmie "[...]" Sp. z o.o. w G. na stanowisku blacharza. Podczas wykonywania pracy był narażony na hałas pochodzący od elektronarzędzi i pył w tym wełny mineralnej zawierającej krzemionkę. Jednak uprawnione do rozpoznania chorób zawodowych jednostki medyczne, tj. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G., wcześniej Instytut Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. a następnie Instytut Medycyny Pracy w Ł. - nie rozpoznały u badanego choroby zawodowej. Sąd pierwszej instancji przywołał wszystkie orzeczenia placówek medycznych wydane w sprawie J. H. z uwzględnieniem wyników i po przeprowadzeniu badań pacjenta. W sprawie niesporny jest fakt, że po uchyleniu przez Sąd poprzednich decyzji nie przeprowadzono ponownych badań stanu zdrowia na datę orzekania J. H., bowiem jak powiadomił on Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. pismem z dnia [...] z powodu całkowitej niesprawności zdrowotnej i braku funduszy nie może przybyć na badania lekarskie. Na takie badania nie stawił się też przed jednostką orzeczniczą II stopnia, tj. do Instytutu Medycyny Pracy im. [...] w Ł. - z tych samych powodów. Instytut ten odmówił wydania orzeczenia uzasadniając brakiem przeprowadzenia badań i konsultacji specjalistycznych w swojej placówce. W ocenie Sądu pierwszej instancji, ponieważ aktualnie nie można przeprowadzić badań specjalistycznych z przyczyn obiektywnych - z uwagi na stan zdrowia J. H., ocenę w przedmiocie choroby zawodowej organy mogły wydać tylko na podstawie zebranego materiału dowodowego a przede wszystkim orzeczeń lekarskich wyspecjalizowanych placówek medycznych, do których wcześniej Sąd ten się odnosił. Takie stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny zważywszy na przyczyny, dla których nie można było przeprowadzić ponownych badań medycznych skarżącego J. H.. Nie można podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, jakoby Sąd Wojewódzki bezpodstawnie przyjął, że dopełniono wymogu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Zaskarżona decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w sposób szczegółowy wskazuje wszystkie dowody, na których oparto rozstrzygnięcie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że orzekające podmioty orzecznicze nie rozpoznały jednostek chorobowych widniejących w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Uzasadniało to wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia choroby zawodowej u J. H.. Dodać trzeba, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania prowadzonego przez organy sanitarne w przedmiocie choroby zawodowej skarżącego, skoro to wyłącznie przyczyna leżąca po jego stronie wyłączyła możliwość uczestniczenia w ponownych badaniach medycznych. Za niezasadny należy uznać więc drugi zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który nie znajdował zastosowania w niniejszym stanie faktycznym. Nieskuteczność zarzutów skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia oddalenie skargi kasacyjnej z mocy art. 184 p.p.s.a. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu postanowi Sąd pierwszej instancji.