II SA/Kr 387/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie WSA Grażyna Firek Piotr Głowacki (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi J S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2003 r. Nr [..] w przedmiocie nakazu przedłożenia dokumentacji dotyczącej wykonanych robót I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 10.01.2003 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] .2002 r. nr [...] nakładającej na J. C. obowiązek opracowania i przedłożenia do [...].2003 r. inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej powykonawczej budynku usługowo-mieszkalnego, uwzględniającej istniejący stan zagospodarowania działki, opracowany na podkładzie aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 i orzeczenia technicznego określającego jakość i stan techniczny wykonanych robót budowlanych oraz możliwość bezpiecznego dolnego użytkowania obiektu, które winno uwzględniać wytyczne ewentualnych zmian lub przeróbek w powstałym obiekcie - w celu doprowadzenia popełnionej samowoli do stanu zgodnego z prawem - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K. p. a. w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. U podstaw rozstrzygnięcia legło ustalenie, iż inwestor realizując przedmiotowy obiekt odstąpił od warunków udzielonego pozwolenia wykonując budynek całkowicie podpiwniczony zamiast podpiwniczenia w części mieszkalnej i nadbudowując piętro nad częścią usługową, natomiast część usługowa miała być parterowa. W ocenie obu organów budynek mieszkalno-usługowy nie jest samowolą budowlaną, bowiem inwestor realizując go dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie ma zatem podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części wybudowanych bez pozwolenia na budowę. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił więc art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane. Skargę od powołanej decyzji złożyła J. S. wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. W ocenie skarżącej organy obu instancji rozpoznając sprawę winny wydać nakaz rozbiórki obiektu jako wybudowanego samowolnie; inwestor posiadał wprawdzie pozwolenie na budowę, ale nie na to, co wybudował. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji jest krokiem do legalizacji samowoli budowlanej. Skarżąca wskazała na naruszenie w tej sytuacji art. 48 i 49 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o oddalenie skargi przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem t. j. legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia organu administracyjnego (art. 3 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270). Skarga jest uzasadniona. Przede wszystkim zauważyć należy, że w kontekście dokonanych przez oba organy ustaleń, w szczególności dotyczących formy architektoniczno-przestrzennej faktycznie zrealizowanego przez inwestora obiektu jako wysoce problematyczna jawi się ocena, iż nałożony w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane obowiązek opracowania i przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjnej i orzeczenia technicznego doprowadzi popełnioną przez inwestora samowolę budowlaną do stanu zgodnego z prawem. Oba organy nie wyjaśniają niestety w jaki sposób miałoby to nastąpić. Po wtóre ustalenia organów dotknięte są brakami skutkującymi niewyjaśnieniem istoty sprawy. Dotyczy to parametrów techniczno-budowlano-architektonicznych wzniesionego przez inwestora obiektu w części wykraczającej poza udzielone mu pozwolenie budowlane, albowiem wzmiankowanemu ustaleniu nie czyni zadość enigmatyczny opis obiektu zawarty w notatce służbowej z dnia [...] .2002 r. Tymczasem ustalenie to jest istotne, gdyż implikuje subsumcję stanu faktycznego względem konkretnej normy prawnej. Podpiwniczenie części usługowej budynku, tudzież nadbudowa tej części obiektu zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę, gdyż budynek inwestora zaprojektowany został bez tych pomieszczeń. Sytuacja ta stanowi istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z art. 36 "a" Prawa budowlanego jego realizacja byłaby dopuszczalna dopiero po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Własność nie stanowi prawa, które dawałoby nieskończoną władzę nad rzeczą. Granice korzystania z własności wyznaczają bowiem przepisy prawa, zasady współżycia społecznego i społeczno-gospodarcze przeznaczenie własności. Prawo własności ograniczają także przepisy prawa budowlanego, które zobowiązują organy administracyjne do podejmowania określonych ingerencji. Wedle skarżącej art. 48 Prawa budowlanego obejmuje sytuację taką jaka występuje w rozpoznawanej sprawie, to jest, że chociaż budowa budynku miała podstawę upoważniającą w pozwoleniu na budowę, to nie było takiej podstawy w odniesieniu do samowolnie wybudowanych części obiektu. W decyzji natomiast twierdzi się, że wystarczy, aby budowa oparta była o pozwolenie na budowę, ażeby uznać niedopuszczalność zastosowania nakazu rozbiórki do części wybudowanej samowolnie. Organy bez wystarczającej podstawy zdają się traktować pozwolenie na budowę jako dokument bezwzględnie eliminujący możliwość zastosowania sankcji rozbiórki. Tymczasem w sprawie chodziło o to, czy nadbudowa i piwnica części użytkowej budynku, stanowiące względnie samodzielne elementy i to nie uwzględnione pozwoleniem na budowę poddają się sankcji z art. 48 Prawa budowlanego. Jeżeli wybudowane zostały ponad zakres projektu budowlanego, stanowiąc część budynku samowolnie dodaną to sankcja rozbiórki ograniczona do tej części jest odpowiednio proporcjonalna i ma wystarczające oparcie w art. 48 prawa budowlanego. Na uwagę zasługują przy tym dwa aspekty: po pierwsze, że chodzi o rozbiórkę części obiektu budowlanego i po drugie, że wybudowanie tej części nastąpiło "bez wymaganego pozwolenia na budowę" (wyrok S.N. z 6.04.2001 r., OSNP 2001/24/705). Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 12.01.1999 r. (OTK 1999, Nr 1, poz. 2) stwierdził, że w art. 48 Prawa budowlanego została wyrażona norma, której celem jest zapewnienie stanu zgodności z prawem podejmowania robót budowlanych jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślono, że zwłaszcza z punktu widzenia ochrony praw osób trzecich istotne znaczenie ma zagwarantowanie właściwej drogi proceduralnej, w ramach której mogą one dochodzić swoich praw i wolności tych osób. Jest to istotny aspekt oceny zastosowania art. 48 Prawa budowlanego w rozpatrywanym w sprawie stanie faktycznym, w którym o ochronę przed samowolą budowlaną wystąpił właściciel nieruchomości sąsiedniej. Akceptacja przedstawionej przez organy oceny stwarza niebezpieczeństwo samowoli budowlanych woalowanych uprzednimi decyzjami w przedmiocie pozwolenia na z gruntu odmienne obiekty budowlane. Przedstawione wywody implikują konieczność uzupełnienia przez organ pierwszej instancji ustaleń we wskazanym kierunku, tudzież konieczność subsumcji stanu faktycznego względem art. 48 Prawa budowlanego i oceny, czy jest to subsumcja pozytywna. Wobec naruszenia przez rozpoznające sprawy organy art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., a nadto przez organ drugiej instancji art. 138 § 1 p. 1 k.p.a. orzec należało jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 p. 1 i 152 u.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).