II SA/Ka 2002/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi K.K. i L. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości o d d a l a s k a r g ę su. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchyliło w całości postanowienie Prezydenta Miasta S.Ś. z dnia [...]r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylonym postanowieniem Prezydent Miasta S.Ś. zaopiniował w oparciu o art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm. – dalej u. g. n.), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobów sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U, nr 25, poz. 130) oraz art. 123 k.p.a. projekt podziału nieruchomości położonej w S.Ś. i zapisanej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb S., k. m. [...]. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu i miało na celu wydzielenie z opisanej nieruchomości części gruntów zajętych pod drogi gminne, a to ul. [...] i [...]. Organ pierwszej instancji uznał sporządzony projekt podziału polegający na wydzieleniu z działki [...] części gruntu zajętego pod wymienione ulice za zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S.Ś. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w S.Ś. nr [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu postanowienia podał, że teren przewidzianej do podziału działki jest położony w jednostkach strukturalnych oznaczonych w planie miejscowym symbolami: "MU-I" - obszar mieszkaniowo-usługowy intensywnej zabudowy oraz "B" - obszar pośredniej ochrony konserwatorskiej. Zażalenie na to postanowienie wnieśli współwłaściciele przewidzianej do podziału działki K.K. i L.A., mający łącznie [...] części udziału w nieruchomości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili obrazę licznych przepisów prawa, a to art. 21 i 64 Konstytucji R.P., art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 93 i art. 95 u. g. n. , a ponadto art. 9 k.p.a. i § 7 rozporządzenia Ministra Transportu Gospodarki Morskiej warunków dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz. U. nr 43, poz. 430). Wnoszący zażalenie podnieśli też, że ustalenie przebiegu pasa drogowego ulic [...] i [...] na podstawie dokumentacji drogowej nie znajduje umocowania prawnego. Od ul. [...] wąski, utwardzony pośrodku działki [...] pas, stanowi bowiem dojazd do ich budynku i lokali użytkowych. Wskazali wreszcie, że na działce mają zamiar rozpocząć budowę domu jednorodzinnego, którą uniemożliwi podział działki. Gmina powinna zaplanować przebieg tej drogi po sąsiednich działkach, które prawdopodobnie są jej własnością. Ustalenie projektowanego przebiegu drogi spowoduje też zbyt bliskie usytuowanie znajdującego się na działce budynku od tej drogi. W piśmie z dnia [...]r. przekazującym organowi drugiej instancji zażalenie wraz z aktami sprawy Prezydent Miasta S.Ś. podał, że wszczęte z urzędu postępowanie podziałowe miało na celu wydzielenie części nieruchomości zajętych pod drogi publiczne dla stworzenia podstaw do regulacji ich stanu prawnego w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z dokumentacją będącą w posiadaniu Urzędu przebiegające przez teren wymienionej działki ulice [...] i [...] zostały uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...]r. zaliczone do dróg gminnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojego kasacyjnego postanowienia wskazało, że dokonany z urzędu podział nieruchomości jest dopuszczalny, jeżeli ma służyć realizacji celów publicznych, a w takim wypadku plan miejscowy winien wskazywać przeznaczenie terenu podlegającej podziałowi nieruchomości właśnie na cele publiczne. Odnosząc się do argumentu podniesionego przez Prezydenta Miasta w piśmie przewodnim SKO wskazało, że w myśl art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządowych za odszkodowaniem. W takiej zaś sytuacji, jak podał organ odwoławczy, od dnia 30 maja 2001 r. nie wydaje się decyzji podziałowej, jeżeli toczy się w trybie art. 73 cytowanej ustawy postępowanie o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Zgodnie bowiem z przepisem art. 73 ust. 3a tej ustawy, jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Kolegium powołało się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99 (opublikowany w: OTK 2000/2/60), który stwierdził, że zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło nieodwracalny stan faktyczny. Wobec powyższego SKO uznając, że w sprawie nie została jednoznacznie określona podstawa prawna prowadzonego postępowania uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na konieczność jednoznacznego określenia podstawy prawnej prowadzonego postępowania. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego K.K. i L.A. domagają się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia SKO. Podają, że SKO winno "umorzyć postępowanie, skoro podjęta procedura podziału nieruchomości nie znajduje oparcia w ustaleniach planu miejscowego". Podnoszą, że treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia całkowicie ignoruje zarzuty zgłoszone w zażaleniu, co jest "cichym przyzwoleniem dla łamania prawa". Wskazują wreszcie, że na sąsiedniej działce nr [...] planowana jest budowa budynku mieszkalno-usługowego, a projektowany podział ich działki zmierza "do włączenia przywłaszczonej części (...)do nieruchomości sąsiedniej". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem materialnym jak i nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu w aspekcie jego zgodności z prawem. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa stosownie do przepisów zawartych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. . Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej Poppsa, Sąd winien dokonać oceny wpływu stwierdzonego naruszenia na wynik sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że oceny powyższej Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Odnosząc się szczegółowo do podniesionych przez skarżących zarzutów należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że przepisy art. 93 u. g. n. służą innym celom niż przepis art. 96 ust. 1 omawianej ustawy. W przypadku postępowania w sprawie podziału nieruchomości postanowienie zawierające opinię co do zgodności podziału z planem miejscowym jest wydawane w toku postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest podział nieruchomości i które kończy dopiero decyzja w sprawie zatwierdzenia podziału oparta o wskazany art. 96 ust. 1. Tym samym więc art. 93 ust. 4 i 5 u. g. n. zawiera szczególną normę odrębną od art. 106 k.p.a., a mieszczącą się w zakresie art. 123 k.p.a., ponieważ postanowienie wójta, burmistrza czy prezydenta miasta zawierające opinię w przedmiocie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z planem miejscowym dotyczy jednej z kwestii wynikającej w toku postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości, ale nie rozstrzyga w sposób kategoryczny (nie kończy postępowania) sprawy zatwierdzenia podziału. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżących, że z rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S.Ś. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S.Ś. z dnia [...]r. nie wynika, iż przez teren działki nr [...] zostały poprowadzone linie rozgraniczające ul. [...] i [...]. Uzasadnienie postanowienia organu pierwszej instancji nie wskazuje też, czy istnieje możliwość zagospodarowania części działki pozostałej po wydzieleniu gruntów przeznaczonych pod wymienione ulice, co narusza wymóg art. 93 ust. 2 u. g. n. Wbrew twierdzeniom skarżącym należy jednak zauważyć, że w przypadku jeżeli przedłożony projekt podziału nieruchomości nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, tak jeśli chodzi o przeznaczenie terenu jak i o możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, to orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do wydania postanowienia stwierdzającego brak takiej zgodności, a nie umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Wskazać też trzeba, że nie zawsze podział nieruchomości jest uzależniony od jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego. W art. 95 u. g. n. ustawodawca wymienił bowiem przypadki kiedy podział taki może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego. W świetle punktu 3) tego art. ma to m.in. miejsce kiedy podział nieruchomości dokonywany jest w celu wydzielenia z niej części, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa. O jednym z takich przypadków stanowi przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a także piśmie przewodnim organu pierwszej instancji, przepis art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zgodnie, z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji określonej w omawianym przepisie następuje z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., a zatem z tym dniem część nieruchomości zajęta pod drogę publiczną staje się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zaś dotychczasowy właściciel nieruchomości traci prawo własności do tej jej części. Dochodzi zatem do podziału z mocy prawa takiej nieruchomości, której część pozostaje własnością dotychczasowego właściciela, zaś część zajęta pod drogę publiczną staje się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże podstawę wpisu w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości nabytej w ten sposób przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego stanowi dopiero ostateczna decyzja administracyjna, która z reguły będzie wydawana po wytyczeniu granic wydzielonej nieruchomości, co jest niezbędne dla określenia cech nieruchomości przy jej wpisywaniu do księgi wieczystej. W tym przypadku na mocy art. 73 ust. 3a dodanego przez art. 10 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 45, poz. 497 ze zm.), wydając decyzję stwierdzającą przejście tej własności, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. W tym przypadku zachodziłaby konieczność umorzenia w oparciu o art. 105 k.p.a. postępowania prowadzonego w trybie art. 93 ust. 1 u. g. n. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy rozpatrując zażalenie wniesione przez skarżących od postanowienia Prezydenta Miasta S.Ś. zasadnie uznał, że organ ren winien dokładnie określić w oparciu o jakie przepisy zainicjował postępowanie w sprawie. Zgromadzone w aktach sprawy materiały dowodowe nie pozwalały jednocześnie w ocenie SKO, którą podzielił Sąd, na rozstrzygnięcie tej kwestii, a w szczególności wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. W kwestii uprawnień organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (w postanowieniu SKO przepis ten znalazł zastosowanie w zw. z art. 144 k.p.a.), wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2198 (opubl. w: ONSA Nr 3 z 1998 r., poz. 79). Odwołując się do treści tej uchwały należy zauważyć, że według art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem postanowienie kasacyjne może być wydane tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w powołanym przepisie, a więc wtedy gdy - zdaniem organu odwoławczego - organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu zażaleniowym art. 136 k.p.a. w zw. z art. 144 tej ustawy. Taka też sytuacja zaistniała w badanej sprawie, albowiem wyjaśnienie wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze okoliczności nie mogło nastąpić w trybie dodatkowego uzupełniającego postępowania zażaleniowego, czyli poprzez zastosowanie art. 136 w zw. z art. 144 k.p.a., a koniecznym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Takie zaś postępowanie mógł przeprowadzić tylko organ I instancji, tym samym zarzuty skarżących nie mogły zostać uwzględnione. Z tych wszystkich względów, Sąd na zasadzie art. 151 Poppsa w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.