IV SA/Wa 1302/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.),, sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2006 r. znak: [...], 2) zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Wójta Gminy K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. IV SA/Wa 1302/06 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia r. Minister Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy K. na postanowienie Dyrektora Zespołu [...] Parków Krajobrazowych z dnia [...] kwietnia 2006 r. którym nie uzgodniono projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W." w gminie K. na terenie C. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podniósł kwestię walorów przyrodniczych terenów planowanej inwestycji poprzez objęcie ich wysokim reżimem ochronnym w postaci rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. (Dz. U. nr 229, poz. 2313) obszaru specjalnej ochrony ptaków "B." oraz projektowanego obszaru specjalnej ochrony siedlisk, które to tworzone są w ramach Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Dodał, iż w projekcie planu nie podano informacji o usytuowaniu planowanej inwestycji w obrębie powyższych obszarów, na których zgodnie z zapisem art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.) obowiązują ograniczenia w stosunku do podejmowania działań mogących w istotny sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych. Jak wynika z prognozy oddziaływania na środowisko sposób zagospodarowania terenu wpłynie negatywnie na walory krajobrazowe poprzez dewastacje i zaburzenie funkcjonowania systemu ekologicznego. Ustalenia przedstawione w projekcie nie stworzą także warunków do ochrony żmii jako gatunku chronionego, zagrożą siedliskom przyrodniczym jak również występowaniu innych gatunków zwierząt i roślin, dla ochrony których ustanowiono powyższe formy ochrony przyrody. Co więcej planowana inwestycja graniczy bezpośrednio z projektowaną letnią ostoją żubra i może spowodować zagrożenia dla tego gatunku jak również dla ludzi. W konkluzji organ I instancji stwierdził, iż dostępne informacje uzyskane z prognozy oddziaływania na środowisko jak również przedstawione w projekcie planu ustalenia ograniczające negatywne oddziaływania nie pozwalają sądzić o braku zagrożeń ze strony planowanej inwestycji dla środowiska przyrodniczego. W złożonym zażaleniu Wójt Gminy K. podniósł, iż zgodnie z art. 17 pkt 7 oraz art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 ze zm. ) uzgodnienie planu przewiduje obowiązek właściwych organów do współpracy przy sporządzaniu projektu. Stanowisko organu uzgadniającego powinno mieć charakter konstruktywny i równocześnie określać warunki na jakich uzgodnienie może nastąpić. Brak określenia powyższych warunków implikuje możliwość uznania projektu za uzgodniony. Planowana inwestycja przy prawidłowej realizacji nie może wprowadzić dewastacji i degradacji krajobrazu a przewidziane wymogi związane z jej realizacją ograniczą niekorzystne zmiany w krajobrazie. Możliwe są rozwiązania pozwalające na uniknięcie konfliktu między egzystencją żmii a planowaną inwestycją, ostoja żubra nie ma umocowania prawnego a plan ochrony nie wprowadza w tym zakresie żadnych ograniczeń, planowane ogrodzenie zapewni bezpieczeństwo ludziom. Planowana inwestycja nie narusza ciągłości korytarzy ekologicznych a przewidywane zmniejszenie różnorodności biologicznej i zaburzenia w funkcjonowaniu systemu ekologicznego są tylko domniemaniem. Organ I instancji nie odniósł się do konkretnych ocen i analiz wynikających z prognozy oddziaływania na środowisko. Teren przeznaczony pod planowaną inwestycję stanowią głównie pastwiska, gdzie nie ma miejsc gniazdowania ptaków i rozrodu zwierząt oraz nie spotkano gatunków szczególnych a na powyższym obszarze nie występują gatunki roślin objętych ochroną. Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, Dodał, iż brak określenia warunków uzgodnienia projektu planu wynikał z konstruktywnej analizy uwarunkowań przyrodniczych rejonu planowanej inwestycji. Wójt Gminy był szczegółowo informowany o aspektach prawnych funkcjonowania C. oraz o zasadach gospodarowania na terenie parku zapisanych w jego planie ochrony. Dyrektor Zespołu Parków udostępnił prognozę oddziaływania na środowisko oraz inwentaryzację przyrodniczą gminy K. Ponadto w planie ochrony Parku pozytywnie zaopiniowanym przez samorząd gminy K., zostały wyznaczone tereny na których dopuszcza się realizację podobnych do projektowanej inwestycji bez jednoczesnego naruszania terenów o wysokich walorach krajobrazowych. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wójt Gminy K. reprezentowany przez adwokata A. S., zwany dalej skarżącym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Dyrektora Zespołu [...] Parków Krajobrazowych z dnia [...] marca 2006 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaakceptowanie bezpodstawnej odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego przez organ I instancji a także naruszenie przepisów art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 kpa polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, iż obszaru planowanej inwestycji nie można traktować w oderwaniu od terenów sąsiadujących. Proponowane rozwiązanie w postaci budowy ogrodzenia nie jest właściwe albowiem projektowana ostoja żubra ma być ostoją wolnej populacji. Na etapie sporządzania planu ochrony C. żubry jeszcze nie migrowały na tereny będące przedmiotem uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednakże w wyniku monitoringu populacji rozpoczętego pod koniec 2001 r. uzyskano dane z których wynika, iż przedmiotowy teren przylega bezpośrednio do letniej ostoi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji pomimo, iż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez organ art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Art. 24 w/w ustawy reguluje kwestię trybu dokonywania uzgodnień studium oraz planu miejscowego przez uprawnione organy, przy czym koszt dokonywanych ustaleń ponoszą te organy. Oznacza to, iż zajmując stanowisko negatywne w stosunku do projektu planu miejscowego, właściwy organ wymieniony w art. 17 pkt 6 i 7 cyt. ustawy winien określić warunki uzgodnienia oraz podstawę prawną tak określonych warunków aby uniknąć skutków przewidzianych przez art. 24 ust. 2 tejże ustawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 komentowanej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należy do zadań własnych gminy. Organ uzgadniający swoimi działaniami wkracza w sferę zadań własnych gminy i dlatego też jego rozstrzygnięcia muszą być podejmowane w granicach i na podstawie przepisów prawa. Tak więc regulacja art. 24 ust. 2 ustawy ma na celu ochronę samodzielności gminy w zakresie realizacji zadań własnych. W konsekwencji nie uzgadniając projektu planu miejscowego (studium) uprawniony organ musi równocześnie określić warunki, na jakich uzgodnienie może nastąpić, powołując jednocześnie podstawę prawną dla określonych w ten sposób warunków uzgodnienia. W przypadku nie określenia przez organ uzgadniający odpowiednich zmian w projekcie w celu osiągnięcia sytuacji, w której projekt jest zgodny z prawem lub też nie podania podstawy prawnej na podstawie której żąda w ten sposób określonych zmian w projekcie wójt, burmistrz, prezydent miasta może uznać projekt za uzgodniony. Oznacza to, że art. 24 ust. 2 stanowi lex specjalis w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej przez art. 24 ust. 1 i stwarza możliwość uproszczenia całej procedury. (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego). W niniejszej sprawie Dyrektor Zespołu [...] parków Krajobrazowych odmawiając uzgodnienia przedstawionego przez Wójta Gminy K. projektu planu miejscowego nie określił warunków na jakich uzgodnienie może nastąpić. Jak wskazano powyżej obowiązkiem organu było konstruktywne wskazanie warunków dopuszczalności uzgodnienia a organ postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. jedynie odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W." w gminie K. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie, wskazał tylko, iż brak określenia przez organ I instancji warunków uzgodnienia wynikał z konstruktywnej analizy uwarunkowań przyrodniczych rejonu planowanej inwestycji. Konsekwencją takiego stanowiska może być uznanie, iż przedstawiony projekt został zaakceptowany. Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Jak wynika z pisma z dnia 11 sierpnia 2006 r. Wójt Gminy został szczegółowo poinformowany o aspektach prawnych funkcjonowania C. oraz o zasadach gospodarowania na terenie parku zapisanych w jego planie ochrony. Nadto Dyrektor Zespołu Parków udostępnił wykonawcy prognozę oddziaływania na środowisko zamierzeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz inwentaryzację przyrodniczą gminy K. Powyższe działania spełniają w ocenie Sądu wymogi określone w art. 23 przedmiotowej ustawy. W ocenie Sądu nie wskazanie przez organ konkretnych przepisów rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nie stanowi uchybienia mogącego mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niejako na marginesie Sąd zauważa, iż powyższe rozporządzenie zawiera praktycznie dwa paragrafy mogące mieć znaczenie w sprawie i tak § 2 ustala cele ochrony parku a § 3 zakazy obowiązujące na jego terenie. W ocenie Sądu organ administracji wyczerpująco wyjaśnił stan faktyczny sprawy i rozpatrzył materiał dowodowy w niej zebrany. Biorąc jednak pod uwagę naruszenie przez organ art. 24 w/w ustawy Sąd stanął na stanowisku, iż zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy i jako wadliwe winny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd postanowił na podstawie art.200 p.p.s.a.