I OSK 156/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia WSA del. Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. i G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 577/05 w sprawie ze skargi D. i G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] nr [...] 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżących D. i G. małżonków L. solidarnie kwotę 890 (słownie: osiemset dziewięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 października 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. L. i G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent W. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...],[...], obręb W., o pow. [...] m2 przez dotychczasowych użytkowników D. L. i G. L. na prawach wspólności ustawowej. Organ wskazał, że nabyli oni prawo użytkowania wieczystego w drodze umowy darowizny w dniu [...] maja 1993 r., tym samym nie spełniają przesłanek wynikających z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), a także nie są następcami prawnymi w rozumieniu art. 1 ust. 2 przedmiotowej ustawy. W odwołaniu od tej decyzji D. L. i G. L. zarzucili organowi pierwszej instancji błędną interpretację prawa materialnego. Wskazali, iż interpretacja przepisów dokonana przez organ powinna być rozszerzona i uwzględniać również postanowienia Konstytucji RP i systemu prawa stosowanego do użytkowania wieczystego. W ich ocenie, przekształcenia podmiotowe dokonane w ramach prawa użytkowania wieczystego nie mogą ograniczać ich uprawnień płynących z regulacji ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., bowiem skoro odwołujący się na podstawie umowy darowizny stali się następcami prawnymi darczyńcy, to są również uprawnieni do złożenia, w zastępstwie (kontynuacji prawnej) swojego poprzednika prawnego, wniosku o przekształcenie prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przesłanki odnoszące się do czasu trwania użytkowania wieczystego określone w art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości muszą być spełnione łącznie. Zatem z uprawnienia tego korzystają tylko osoby fizyczne i to pod warunkiem, iż przez okres od dnia 26 maja 1990 r. do dnia 24 października 2001 r. były użytkownikami (współużytkownikami) wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne. Tym samym musi być zachowana tożsamość tych osób w obu wyżej wskazanych datach. Organ wskazał, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy, przewiduje legitymację do wystąpienia z wnioskiem o nabycie prawa własności także dla następców prawnych osób, o których mowa w ustępie 1 tego artykułu, jednak następcą prawnym będzie tylko ta osoba fizyczna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego po dniu 24 października 2001 r. od osób, które kwalifikowały się w świetle art. 1 ust. 1 ustawy do wystąpienia o przekształcenie. Organ zauważył, iż D. L. i G. L. nabyli prawo użytkowania wieczystego po dniu 26 maja 1990 r., a równocześnie nie są następcami prawnymi w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy, gdyż prawo użytkowania wieczystego nabyli od osoby, która nie spełniała przesłanek z art. 1 ust. 1 ustawy. Jednocześnie organ podkreślił, że wyjątkowy charakter ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i zagwarantowana konstytucyjnie ochrona prawa własności wyklucza możliwość rozszerzenia zakresu podmiotowego ustawy. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na wyżej oznaczoną decyzję D. L. i G. L. wnieśli o jej uchylenie i przywołując dotychczasową argumentację podnieśli nadto, że wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, dokonana przez orzekające w sprawie organy administracyjne, wydaje się błędna, gdyż z całą pewnością zamiarem ustawodawcy nie było ograniczenie możliwości uwłaszczenia, ale wręcz przeciwnie dopuszczenie jak największego kręgu uprawnionych do takiego przekształcenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 października 2006 r., w jego uzasadnieniu wskazał, iż w myśl przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o nabyciu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy (24 października 2001 r.) użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 3 ustawy, stała się ostateczna. Prawo własności nabywają też osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, których mowa w ust. 1. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że w dacie 26 maja 1990 r. współużytkownikiem wieczystym nieruchomości jest poprzednik prawny wnioskodawców, natomiast w dacie wejścia w życie ustawy tj. 24 października 2001 r. współużytkownikami wieczystymi byli już sami wnioskodawcy. Zatem, jak wskazał Sąd, po stronie zbywcy lub nabywcy zabrakło koniunkcji, której wymaga ustawodawca. Umowa darowizny, na podstawie, której wnioskodawcy nabyli prawo użytkowania wieczystego spowodowała przerwanie wymaganego przez ustawę ciągu czasowego, którym winien legitymować się jeden podmiot prawny. Sąd podkreślił, że jedyna możliwa wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, to wykładnia gramatyczna, która nie pozostawia wątpliwości, iż ustawa obejmuje jedynie te osoby, które były użytkownikami wieczystymi zarówno w dacie 26 maja 1990 r. jak i 24 października 2001 r. oraz następców prawnych tych osób. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskazał, że nie mogą odnieść one zamierzonego skutku. Równocześnie Sąd podzielił stanowisko organu, że Konstytucja RP chroni jako jedno z podstawowych praw, prawo własności i nie sposób stwierdzić, aby ustawa zasadniczo preferowała prawo własności osób fizycznych w stosunku do prawa własności osób prawnych. Równocześnie, Sąd podkreślił, że istota zagadnienia w przedmiotowej sprawie dotyczy innej kwestii, mającej swoje źródło w przesłankach ustawowych wynikających z art. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności, zatem pozostałe okoliczności pozostają bez znaczenia dla wyniku postępowania. Wymieniony wyrok w całości zaskarżyli D. L. i G. L., reprezentowani przez pełnomocnika adwokata K. D.. W złożonej skardze kasacyjnej, strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ustawy z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, polegające na zastosowaniu zawężającej wykładni art. 1 ust. 2 i tej ustawy i oparciu się jedynie o wykładnię gramatyczną przytoczonego przepisu, a pominięcie doniosłych z punktu widzenia niniejszego przepisu regulacji Kodeksu cywilnego dotyczących następstwa prawnego praw majątkowych wynikającego z umów zobowiązująco-rozporządzających oraz ochrony użytkowania wieczystego zawartych w art. 155, art. 237 oraz art. 241 kc, a także nieuwzględnienie wyników wykładni funkcjonalnej i względów celowościowych, jakie leżały u podstaw ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nabycia z mocy prawa współwłasności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] przez dotychczasowych współużytkowników wieczystych, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie do ponownego rozpoznania, jak też o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w I i II instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono okoliczność, że wyniki samej tylko wykładni gramatycznej wskazanego przepisu wydają się krzywdzące i niewystarczające, albowiem z całą pewnością zamiarem ustawodawcy nie było ograniczenie możliwości uwłaszczenia, ale wręcz przeciwnie dopuszczenie do niego, jak najszerszego kręgu uprawnionych do przekształcenia, co uzasadnia potrzebę zastosowania wykładni funkcjonalnej i systemowej, a na taką też konieczność, jak wskazano, zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 173/04 (LEX nr 151533), w którym stwierdził, że: "Zasada sprawiedliwości społecznej, która mieści się między innymi w treści zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) obok zasady zaufania obywatela do państwa oraz stanowionego prawa oraz zasada równości (art. 32 Konstytucji RP) jako kardynalne zasady ustroju Rzeczypospolitej przesądzają, iż art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, odnosi się do następców prawnych niezależnie od formy następstwa prawnego oraz czasu, w którym ono nastąpiło." W ocenie autora skargi kasacyjnej za zaprezentowaną interpretacją przepisu art. 1 ust. 2 w/w ustawy przemawia też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 1997 r., (U. 11/97), którym stwierdzono, że elementem zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, jest zaufanie obywatela do interpretacji sądowej (wyrok z 27 kwietnia 1997 r., U. 11/97). W skardze kasacyjnej przedstawiono również argument, że zróżnicowanie sytuacji prawnej obywatela narusza konstytucyjną zasadę równości, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne bez racjonalnego, proporcjonalnego i sprawiedliwego uzasadnienia dokonywanych zróżnicowań. Ponadto w nawiązaniu do przepisów prawa cywilnego, odniesiono się do art. 155 k.c., który stanowi, że umowa sprzedaży, zamiany, darowizny lub inna umowa zobowiązująca do przeniesienia własności rzeczy co do tożsamości oznaczonej przenosi własność na nabywcę, natomiast art. 237 k.c. stanowi, że do przeniesienia użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności co oznacza także, że na nabywcę przechodzą wszelkie prawa i obowiązki wynikające z prawa użytkowania wieczystego, albowiem zgodnie z wykładnią art. 241 k.c. wszelkie prawa, obowiązki jak i obciążenia na prawie użytkowania wieczystego istnieją dopóki prawo to istnieje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało uznać za zasadną. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez podniesione w niej zarzuty naruszenia jedynie prawa materialnego. Skarga kasacyjna, wniesiona w niniejszej sprawie, wskazuje na zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów materialnoprawnych w postaci błędnej wykładni przepisu art. 1 ust. 2 wskazanej ustawy. Ustawa ta wprowadziła możliwość nieodpłatnego nabycia przez użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi prawa własności nieruchomości. Jak wynika z jej art. 1 ust. 1, osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy (24 października 2001 r.) użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja o nabyciu prawa własności nieruchomości, stała się ostateczna. Z wykładni gramatycznej wskazanego przepisu wynika, iż chodzi o osoby fizyczne będące użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi zarówno w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy tj. 24 października 2001 r. Poza sporem było, że skarżący nie spełniają tej ustawowej przesłanki, bowiem wprawdzie byli już użytkownikami wieczystymi w dniu 24 października 2001 r., ale nie byli nimi w dniu 26 maja 1990 r. Drugi sposób nabycia własności nieruchomości wskazuje art. 1 ust. 2 ustawy, która stanowi, że prawo własności nieruchomości nabywają także osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust 1. W rozpoznawanej sprawie wyłoniło się, więc zagadnienie sprowadzające się do pytania, czy osobę, która skutkiem umowy darowizny była użytkownikiem wieczystym nieruchomości, co prawda w dniu wejścia w życie omawianej ustawy, tj. 24 października 2001 r., lecz nie była nim jeszcze w dniu 26 maja 1990 r., należy uznać za następcę prawnego osoby, o której mowa w art. 1 ust. 1 omawianej ustawy. Aby można było odpowiedzieć na to pytanie, należy rozstrzygnąć, czy omawiany przepis art. 1 ustawy nastręcza trudności interpretacyjne, oraz czy poza wyłącznie wykładnią gramatyczną, jak przyjął Sąd I instancji, potrzebne jest zastosowanie innych rodzajów wykładni, jak podnosi się w skardze kasacyjnej. Zastosowanie powszechnie akceptowanych reguł wykładni zakłada, że w pierwszej kolejności podejmuje się próbę ustalenia znaczenia językowego zawartej w przepisie reguły oraz poszczególnych jej składników. Poddając, więc analizie wykładni językowej tekst omawianego przepisu, odnoszący się z jednej strony do poprzednika, z drugiej zaś do następcy prawnego, bez trudu da się zauważyć, że ustawodawca, za poprzednika prawnego uznaje jedynie "osobę, o której mowa w art. 1 ust. 1" tej ustawy, a więc będącą zarówno w dniu 26 maja 1990 r., a zarazem w dniu 24 października 2001 r. użytkownikiem lub współużytkownikiem wieczystym nieruchomości. W sytuacji, kiedy sukcesja prawna nastąpi po spełnieniu przez poprzednika prawnego, warunku dotyczącego obu wskazanych dat, nie wyłania się żaden problem interpretacyjny. Inaczej jednak jest, kiedy poprzednik prawny spełnia warunek związany z pierwszą datą, po czym (przed spełnieniem warunku związanego z drugą datą) przekazuje sukcesję prawną następcy. Zachodzi wtedy problem, jak pogodzić przepis art. 1 ust. 2 w/w ustawy z istotą sukcesji prawnej, która zakłada przecież nie tylko przekazanie określonego uprawnienia, jak to ma miejsce w przypadku sukcesji singularnej, lecz kontynuację całej sytuacji prawnej następcy, jak następuje to w przypadku sukcesji uniwersalnej. Przy zastosowaniu jedynie reguł wykładni gramatycznej, można by próbować uznać, że omawiany przepis wyłącza tych następców prawnych, którzy stali się nimi przed upływem drugiej wskazanej w powyższym przepisie daty, tj. 24 października 2001 r., lecz wtedy zaznaczony wyżej problem sprzeczności przedmiotowej regulacji z istotą uniwersalnej sukcesji prawnej, pozostałby nierozwiązany. Sprzeczności tej nie usunęłoby również założenie, że uregulowanie to daje uprawnienia nabycia własności nieruchomości jedynie sukcesorom uniwersalnym w przeciwieństwie do sukcesorów singularnych, a więc takich jak skarżący, którzy stali się następcami prawnymi skutkiem umowy darowizny. Wtedy bowiem pojawiłyby się omawiane wątpliwość w ramach samej wykładni gramatycznej, albowiem ustawodawca w przepisie art. 1 ust. 2 omawianej ustawy, nie wyłączył z uprawnienia do nabycia własności nieruchomości - sukcesorów singularnych. W przepisie tym użył bowiem dość ogólnego pojęcia "następców prawnych", wywodzącego się z terminologii prawa cywilnego, więc jego interpretacja musi uwzględniać cywilnoprawne uregulowania, a w tym fakt, że pojęcie to obejmuje swym znaczeniem nie tylko sukcesorów pod tytułem ogólnym, ale też i pod tytułem szczególnym. Przede wszystkim trzeba jednak zwrócić uwagę na podnoszone w skardze kasacyjnej zagadnienie zgodności zastosowanej przez Sąd I instancji interpretacji gramatycznej omawianego przepisu z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz zasadą równości wobec prawa. Przyjmując zastosowaną wykładnię za wiążącą, powstałby problem, polegający na tym, że prawodawca bez wskazania racjonalnych przesłanek zróżnicował sytuację prawną następców prawnych użytkowników wieczystych w ten sposób, iż przy ustalaniu ich praw do nabycia prawa własności nieruchomości, określił inne prawa dla osób, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed wejściem omawianej ustawy w życie (24.10 2001 r.), a inne prawa dla osób, które nabyły to prawo po tej dacie, przy uwzględnieniu, rzecz jasna, że w obu sytuacjach nabycie to nastąpiło od osób będących użytkownikami wieczystymi w dniu 26.05.1990 r. Wykładnia taka różnicuje bowiem obywateli bez istotnego powodu . Jak wynika z powyższego, odczytanie normy prawnej zawartej w cytowanym przepisie może nastąpić, jak słusznie podnosi się to w skardze kasacyjnej, tylko poprzez sięgnięcie do reguł wykładni pozajęzykowej, w tym systemowej w zakresie regulacji instytucji następstwa prawnego, przez przepisy kodeksu cywilnego, wyróżniające dwa rodzaje sukcesji prawnej, oraz powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami odnoszącymi się do ochrony użytkowania wieczystego, a także posłużenie się techniką wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją, w tym wypadku w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami: zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa / art. 2/ oraz zasady równości wobec prawa /art. 32/ . W przeciwnym wypadku sposób interpretacji dokonany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., którą Sąd I instancji uznał za wiążącą, naruszy powyższe zasady. Sytuacja, bowiem, w której następca prawny nie może skorzystać z prawa do nieodpłatnej zamiany użytkowania wieczystego na własność tylko, dlatego, że użytkowanie to otrzymał w drodze darowizny przed wejściem w życie ustawy (tj. przed 24 października 2001 r.), a mógłby nabyć to prawo, gdyby otrzymał je w drodze darowizny po tej dacie i z tej przyczyny nie może spełnić wskazywanego przez Sąd I instancji warunku tożsamości osoby będącej użytkownikiem wieczystym w dniu 26 maja 1990 r., oraz w dniu wejścia w życie ustawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może uzyskać aprobaty w świetle przedstawionych wyżej zasad konstytucyjnych, które sprzeciwiają się traktowaniu w sposób różny podmiotów lub sytuacji podobnych bez racjonalnego, proporcjonalnego i sprawiedliwego uzasadnienia dokonywanych zróżnicowań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie służy też realizacji wskazanych zasad, zróżnicowanie sytuacji prawnej następców prawnych, niezależnie od tego, czy dotyczy to sukcesji ogólnej (spadkobrania), czy sukcesji szczególnej (umowy sprzedaży, czy darowizny), a więc w stanach faktycznych podobnych, od daty zajścia zdarzenia na podstawie, którego stali się użytkownikami wieczystymi. W świetle powyższego, dokonując wykładni omawianych przepisów art. 1 ust.1 i 2 ustawy z 26 lipca 2001r., w zgodzie z przedstawionymi wyżej zasadami wynikającymi z konstytucji, z uwzględnieniem wyników wykładni systemowej, uznać należało, że art. 1 ust. 2 ustawy odnosi się do następców prawnych niezależnie od formy następstwa prawnego oraz niezależnie od tego czy nastąpiło ono po 24.10.2001 r., czy też po tej dacie, przy założeniu, że zostały spełnione wszystkie pozostałe przesłanki ustalone w omawianej ustawie, a niezbędne dla nabycia prawa własności nieruchomości. W konsekwencji powyższych rozważań, należało stwierdzić, że wbrew stanowisku zajętemu przez Sąd I instancji, skarżący spełnili wszystkie warunki do wystąpienia o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, błędnej wykładni art. 1 ust. 2 powołanej ustawy z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników prawa własności nieruchomości, na mocy art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.