IV SA/Wa 966/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska, sędzia WSA Małgorzata Miron(spr.), asesor WSA Jakub Linkowski, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi P. [...] S.A. w G. na decyzję Minister Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości na własność Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz P. [...] S.A. w G. kwotę 200,- (dwieście ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Minister Infrastruktury – na podstawie art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2004 r., mocą której odmówił stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Żeglugi i Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 1959 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne: P. S.A. z siedzibą w G. wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Żeglugi i Gospodarki Wodnej z dnia [...].10.1959 r. w sprawie przejścia na własność Państwa nieruchomości położonych w G. przy ul. [...] (wówczas ul. [...]). Do postępowania administracyjnego przystąpiły w charakterze strony: P. S.A. w G., P. Sp. z o.o. w G. i Gmina Miasto G.. P. [...] S.A. zarzuciło orzeczeniu z dnia [...].10.1959 r., że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem zostało ono wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37 ze zm.), podczas gdy stan prawny nieruchomości podlegał przepisom dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87 z późn. zm.). Ponadto wnioskodawca zarzucił, że skoro do wymienionej nieruchomości mają zastosowane przepisy dekretu z 1946 r. to na mocy przepisów tego aktu nieruchomości powinna zostać zwrócona. P. S.A. oraz P. Sp. z o.o. wskazały, iż art. 17 pkt 2 ustawy z 1958 r. ma zastosowanie do każdego mienia, które pozostawało we władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, a władanie to nie opierało się na tytule prawnym. Dodatkowo podmioty nie wskazały, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].10.1959 r. w związku z tym, że orzeczenie to wywołało nieodwracalne skutki prawne w postaci ustanowienia na rzecz P. S.A. użytkowania wieczystego działek [...] oraz sprzedaży budynków posadowionych na tym gruncie od Gminy Miasta G., a następnie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków przez P. Sp. z o.o. w drodze aportu na pokrycie podwyższonego kapitału zakładowego, wymienione przekazanie prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków odbyło się w drodze umów cywilnoprawnych, co – zdaniem strony – wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności ww. orzeczenie. Gmina Miasto G. wskazała, że w dacie wydania orzeczenia tj. [...].10.1959 r. nieruchomość pozostawała w faktycznym władaniu przedsiębiorstwa P. i w związku z tym podlegała przepisom ustawy z 1958 r. Rozważając argumenty ponoszone przez strony postępowania administracyjnego Minister Infrastruktury wskazał, że dla właściwej oceny stanu faktycznego niezbędne jest ustalenie wzajemne relacji 2 przepisów: art. 15 dekretu z dnia 8.03.1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich oraz art. 2 w zw. z art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, a w szczególności czy możliwe było zastosowanie przepisów ustawy z 1958 r., do mienia które podlegało przepisom dekretu z 1946 r. jednak nie zostało zwrócone w trybie art. 15 tego dekretu. Wnioskodawca wykazywał, że pomiędzy wskazanymi wyżej przepisami istnieje sprzeczności, że pierwszeństwo stosowania ma przepis art. 15 dekretu z 1946 r. albowiem późniejszy przepis nie mógł stanowić podstawy do zmiany stanu prawnego nieruchomości, gdyż naruszałoby to zasadą ochrony praw nabytych. Podstawy takiej – zdaniem wnioskodawcy nie może stanowić przepis art. 39 dekretu z 1946 r., zgodnie z którym podpisy dekretu nie naruszają postanowieniem innych przepisów prawa, na podstawie których państwo może dokonać wywłaszczenia majątku, ustanowić przymusowy zarząd lub wprowadzić inne ograniczenia prawa własności lub posiadania. P. Sp. z o.o. i P. S.A. wskazywały natomiast, iż art. 39 dekretu pozwala na przywrócenie posiadania tylko takiego mienia, które nie podlega przejęciu na własność Państwa, przejęciu w zarząd lub innemu ograniczeniu prawa własności. Podstawą prawną kwestionowanego orzeczenia Ministra Żeglugi i Gospodarki Wodnej był art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25.02.1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, który pozwalał na stosowanie ustawy do mienia, którego władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do 31.12.1954 r. i które pozostawało we władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opierało się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych aniżeli wymieniona w art. 1 lub pkt 1 art. 17 ustawy z 1958 r. Nieruchomość będąca przedmiotem tego orzeczenia stanowi "inne mienie" w rozumieniu art. 17 pkt 2 lit. b. Bezsporne jest, bowiem, że przedwojenny właściciel – P. [...] S.A. utraciło władanie tą nieruchomością w wyniku działań wojennych. W dniu wydania kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia nieruchomość znajdowała się w faktycznym władaniu przedsiębiorstwa państwowego P. w G. i władanie to nie opierało się na tytule prawnym. Jednocześnie organ orzekający wskazał na konieczność zastosowania wykładni językowej, przywołanego wyżej art. 39 dekretu z 1946 r., który pozwala na zastosowanie przepisów o charakterze nacjonalizacyjnym do mienia regulowanego normami tego dekretu. Ostatecznie organ orzekający uznał, że orzeczenie Ministra Żeglugi i Gospodarki Wodnej z dnia [...].10.1950 r. nie jest dotknięte wadą nieważności i znalazło to wyraz w treści decyzji z dnia [...].09.2004 r. P. [...] S.A. w G. złożyło skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].09.2004 r. wnosząc o jej uchylenie jak też poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...].07.2004 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie przywołał argumentację podnoszoną w licznych pismach składanych w roku postępowania administracyjnego, zmierzającą do wykazania pierwszeństwa stosowania przepisów dekretu z dnia 8.03.1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich przed przepisami ustawy z dnia 25.02.1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania: P. S.A. i P. Spółka z o.o. oraz Gmina Miasta G. wnieśli o oddalenie skargi, wskazując na argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego w tym, co do nieodwracalności skutków prawnych wywołanych decyzją z [...].10.1959 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) wskazuje, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany granicami i wnioskami skargi, ani wskazaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe unormowania Sąd uznał, iż skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...].07.2004 r. jednakże z innych przyczyn, niż w niej wskazanych. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu było rozstrzygnięcie wydane przez Ministra Infrastruktury w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie nadzorcze jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozpoznanie sprawy w zakresie takim jak w postępowaniu zwykłym. W niniejszej sprawie strony postępowania administracyjnego reprezentowały dwa stanowiska – jedno: skarżącego, które wskazywało na pierwszeństwo stosowania – w okolicznościach niniejszej sprawy – norm dekretu z 8.03.1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich i obowiązku przywrócenia posiadania nieruchomości na podstawie art. 15 tego dekretu (wobec spełnienia przesłanej wyszczególnionych w tym dekrecie). Drugie stanowisko popierane przez podmioty władające mieniem, które podzielił również organ orzekający wskazywało, że należy zastosować wykładnię językową przepisu art. 17 pkt 2 lit. b ust. 2 w/w ustawy z dnia 25.02.1958 r. W niniejszej sprawie kluczowym zagadnieniem jest wyjaśnienie treści art. 17 pkt 2 lit. b ww. ustawy z 25.02.1958 r. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę na potrzebę dokonywania interpretacji tego przepisu z zastosowaniem różnych wykładni w tym zwłaszcza celowościowej i systemowej (tak m.in. wyrok NSA z 15.02.1999 r. IV SA 2222/96 LEX 48640, wyrok NSA z 21.12.1992 r. IV SA 1054/92 ONSA 1994/1/30). Zasadniczym celem ustawy z dnia 25.02.1958 r. było uregulowanie stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym w rozumieniu dekretu z 16.12.1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P P nr 21, poz. 67 z późn. zm.). Powyższe wynika zarówno z jej tytułu, jak też z zestawienia innych przepisów. Art. 17 przewidywał stosowanie przepisów tej ustawy także do: 1. zakładów objętych w zarząd na podstawie art. 6 i 7 ustawy z 4.07.1947 r. o planowanej gospodarce energetycznej – jak również do: 2. a) przedsiębiorstw b) innego mienia, których władanie osoby uprawnione utraciły do 31.12.1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 min. art. Przyjęcie systemowej i celowościowej wykładni omawianego przepisu prowadzi do wniosku, że do zastosowania art. 17 pkt 2 lit. b konieczne jest ustalenie nie tylko władania w dniu wejścia w życie ustawy państwowej jednostki organizacyjnej oraz jego podstawy prawnej, po wcześniejszej utracie władania przez osoby uprawnione w okresie do 31.12.1954 r. Art. ten mógł mieć zastosowanie jedynie do takiego mienia, które podpadało pod uregulowania dekretu z dnia 16.12.1918 r. lub ustawy z 4.07.1947 r. nawet jeśli zarządu państwowego nie ustanowiono w sposób formalny. Odnosząc powyższe do okoliczności m.in. sprawy wskazać należy, że sprawa nie została wyjaśniona w należyty sposób. Wprawdzie organ orzekający wskazał (i te okoliczności faktyczne nie były kwestionowane przez żadną ze stron), że w dacie wejścia w życie ustawy "inne mienie" to jest nieruchomość przy ul. [...] w G. objęte orzeczeniem z dnia [...].10.1959 r. pozostawało we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej, władanie to nie było oparte na żadnym tytule prawnym, a pierwotny właściciel (tj. skarżący) utracił jej władanie przed dniem 31.12.1954 r. jednakże nie zostało wyjaśnione (a ustalenia te nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), że przejęta przez Państwo nieruchomość podpadałaby pod uregulowania dekretu z 16.12.1918 r. nawet jeśli formalnie nie był on ustanowiony. Za koniecznością ustalenia powyższego przemawia także treść uzasadnienia orzeczenia z [...].10.1959 r., które przywołuje m.in. art. 2 i 5 ww. ustawy z 25.02.1958 r. Art. 2 stanowi, że "przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu (...) przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie". Powyższe wskazuje, że Minister Żeglugi i Gospodarki Wodnej traktował nieruchomość przy ul. [...] w G. jako pozostającą pod zarządem państwowym. Okoliczność tę – przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien wyjaśnić w pierwszej kolejności. W świetle powyższego Sąd uznał, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym wydanie legalnej decyzji. Okoliczność ta uzasadnia twierdzenie, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...].07.2004 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to skutkowało koniecznością ich uchylenia. Mając na uwadze powyższe okoliczności – bezcelowym jest – w ocenie Sądu odnoszenie się do argumentów skarżącej Spółki, co do pierwszeństwa stosowania w okolicznościach niniejszej sprawy przepisów wyżej powołanego dekretu z 08.03.1946 r. jak też, co do kwestii "nieodwracalności skutków prawnych "wywołanych kontrolowanym orzeczeniem (zarzuty podnoszone przez Spółki [...] i [...]). Rozważania dotyczące tej ostatniej kwestii – na tym etapie postępowania należy uznać za przedwczesne. Z tych wszystkich względów – na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.