I OSK 1213/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 10 października 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 832/05 o odrzuceniu skargi M. B. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 28 stycznia 1994 r. w przedmiocie wydalenia ze służby w Policji postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 12 czerwca 2006 r. odrzucił skargę M. B. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] 1994 r. w przedmiocie wydalenia ze służby w Policji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w 1994 r. orzeczenia dyscyplinarne nie podlegały kontroli sądu administracyjnego, a więc wniesienie skargi na orzeczenie dyscyplinarne wydane [...] 1994 r. jest niedopuszczalne. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył M. B., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący oparł skargę kasacyjną na art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) i zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie za decyzję administracyjną, 2) naruszenie art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.), poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji spowodowało odrzucenie skargi na orzeczenie dyscyplinarne, które powinno zostać uznane za decyzję administracyjną. Skarżący wskazał, że art. 104 § 1 Kodeksu stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Decyzja jest więc podstawową formą rozstrzygania spraw. Orzeczenie z dnia [...] 1994 r. zawiera wszystkie elementy decyzji administracyjnej. O charakterze aktu nie przesądza zaś jego nazwa, lecz treść. Zaskarżone orzeczenie jest niewątpliwie władczym rozstrzygnięciem organu administracji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik organu podkreślił, że od orzeczenia dyscyplinarnego wydanego w 1994 r. nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Wskazał również, że nawet w przypadku uznania zaskarżonego orzeczenia za decyzję administracyjną, skarga podlegałaby odrzuceniu, z uwagi na fakt, że termin do wniesienia skargi upłynął i nie został przywrócony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że wniesiona skarga kasacyjna zawiera sprzeczność w powołanych podstawach kasacyjnych. Autor skargi kasacyjnej powołuje art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzając jednocześnie, że podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania. Wobec tej niezgodności, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpoznać skargę kasacyjną, uznając, że przytoczone zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego, zgodnie z podaną podstawą prawną. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. [...] 1994 r., tj. w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego, kwestia wnoszenia skarg do sądu administracyjnego regulowana była przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 196 § 4 pkt 4 Kodeksu, w brzmieniu obowiązującym w tym dniu, stanowił, że przepisów dotyczących zaskarżania decyzji i postanowień do sądu administracyjnego nie stosuje się w sprawach dyscyplinarnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Obowiązująca ówcześnie ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179, ze zm.) nie przewidywała możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego wydanych na jej podstawie orzeczeń dyscyplinarnych. Prawidłowo więc Sąd I instancji uznał, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie było niedopuszczalne. Nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, iż Sąd powinien był uznać orzeczenie dyscyplinarne za decyzję administracyjną. Generalna zasada, zgodnie z którą organy administracji rozstrzygają sprawy w drodze decyzji administracyjnej, nie mogła naruszać przepisów ustawy o Policji, które przewidywały odrębny tryb prowadzenia postępowań dyscyplinarnych. Postępowanie dyscyplinarne nie zostało poddane przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, ale uregulowane było ówcześnie w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 4 czerwca 1991 r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U. Nr 48, poz. 212). Ponadto, organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że decyzję administracyjną mogą wydać jedynie w przypadku, gdy jej wydanie przewiduje wyraźnie przepis ustawowy. Żaden przepis nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej w sprawach dyscyplinarnych. Sprawy te mają charakter odmienny od spraw z zakresu administracji publicznej, zaś orzeczenia dyscyplinarne wydawane są przez organy, pełniące funkcje organów dyscyplinarnych. Również w obecnym stanie prawnym orzeczenia dyscyplinarne objęte są kontrolą sądów administracyjnych jedynie na mocy przepisów szczególnych (art. 3 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a nie na podstawie przepisów przewidujących generalną kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 i 2 powołanej ustawy) - por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, str. 39. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji nieprawidłowo nie zastosował art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, poprzez jego niezastosowanie. Sąd I instancji nie mógł zastosować powołanego przepisu. W przedmiotowej sprawie należało ocenić stan prawny istniejący w chwili wydania zaskarżonego orzeczenia tj. w dniu [...] 1994 r., zaś ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wówczas nie obowiązywała. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 19 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczenia dyscyplinarne nie podlegały kognicji sądu administracyjnego, jednak dla niniejszej sprawy nie ma to znaczenia. Poprawna pozostaje konkluzja Sądu, że orzeczenia dyscyplinarne wydane przed powołaną nowelizacją ustawy o Policji tj. przed dniem 19 października 2001 r., nie podlegały zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ponieważ nie przewidywała tego ustawa o Policji. Należy również podzielić pogląd wyrażony przez pełnomocnika organu, iż nawet w przypadku uznania orzeczenia dyscyplinarnego za decyzję administracyjną, wniesiona skarga musiałaby ulec odrzuceniu, gdyż wniesiona została po terminie, który nie został przywrócony. Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia na rzecz którejkolwiek ze stron kosztów postępowania. Zgodnie z art. 203 i 204 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o zwrocie kosztów w postępowaniu kasacyjnym sąd orzeka jedynie w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu I instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Ustawa nie przewiduje zwrotu kosztów w przypadku skargi kasacyjnej od orzeczenia odrzucającego skargę. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.