IV SA/Wa 1351/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.),, sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. IV SA/Wa 1351/06 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika W. Sp. z o.o. racicy prawnego A. H. od pisma Prezydenta W. mającego cechy decyzji z dnia [...] września 2004 r. odmawiającej zmiany decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji budynku biurowo-handlowego przy ul. [...] w W. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ wyjaśnił, iż decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. ustalająca warunki zabudowy o zagospodarowania terenu dla wskazanej wyżej inwestycji stała się ostateczna w dniu [...] października 2002 r. i zgodnie z zapisem w niej zawartym była ważna dwa lata tj. do [...] października 2004 r. W dniu 18 sierpnia 2004 r. pełnomocnik inwestora złożył wniosek o zmianę w/w decyzji poprzez przedłużenie jej ważności, bądź o rezygnację z ustalania terminu ważności w ogóle. Pismem z dnia [...] września 2004 r, zasadnie uznanym przez pełnomocnika za decyzję, Prezydent W. odmówił zmiany przedmiotowej decyzji wskazując, iż z końcem 2003 r. wygasł miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Akta sprawy wraz z odwołaniem wpłynęły do Kolegium w dniu 15 listopada 2004 r. a w dniu tym decyzja Burmistrza utraciła już swoją ważność, tak więc postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż na przeszkodzie zmiany w/w decyzji stoi przepis prawa materialnego a mianowicie art. 85 ust. 1 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik W. Sp. z o.o. radca prawny A. H., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia art. 155 kpa w związku z art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, iż zmiana przepisów na podstawie których wydana jest decyzja, może oznaczać jedynie konieczność rozpatrzenia uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzić do powstania nowej sprawy administracyjnej, a także zarzut naruszenia art. 105 kpa gdyż w sprawie istnieje możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia. Dodał, iż błędy lub opieszałość w działaniu organów administracji nie powinny mieć żadnych negatywnych skutków dla strony a decyzja nie może zostać uznana za wygasłą dopóki zasadność umorzenia jest przedmiotem kontroli instancyjnej lub sądowo-administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przede wszystkim należy wyjaśnić, iż decyzja Burmistrza Gminy [...] z [...] czerwca 2002 r. była decyzją ostateczną. Stosownie do art. 16 § 1 kpa statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych- wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w kpa i w przypadkach przewidzianych w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 § 1 kpa jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej a wręcz przeciwnie- muszą być interpretowane dosłownie a nawet ścieśniająco. Tak więc zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kpa trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. Art. 155 kpa stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Omawiany przepis stanowi jeden z elementów w systemie nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego mających na celu weryfikację decyzji przy czym system ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Tak więc nie można w art. 155 kpa upatrywać uniwersalnego środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. Omawiany artykuł jako przepis procesowy nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze słusznościowym. Dopuszczalność wzruszenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 kpa nie może również oznaczać dowolności w tym zakresie. Inaczej mówiąc przeszkodą do weryfikacji decyzji ostatecznej może być także brak podstaw prawnych w odpowiednich przepisach prawa materialnego dla żądanego przez stronę sposobu i zakresu modyfikacji takiej decyzji. Zmiana ostatecznej decyzji na mocy art. 155 kpa jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne na podstawie których decyzja została wydana. Należy wskazać, iż wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a więc do upływu ostatniego dnia terminu określającego jej obowiązywanie. W dniu wygaśnięcia automatycznie decyzja taka usuwana jest z obrotu prawnego. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd uznał, iż organ odwoławczy zasadnie przyjął, że przedmiotowa decyzja utraciła ważność i postępowanie w sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Biorąc pod uwagę, iż decyzja ta traciła moc z dniem [...] października 2004 r. a wniosek pełnomocnika inwestora został złożony w dniu 18 sierpnia 2004 r. przy czym odpowiedź została udzielona w dniu [...] września 2004 r. w ocenie Sądu nie można podzielić zarzutu skarżącego, iż organ administracji działał opieszale. Mając na względzie krótki okres ważności decyzji skarżący winien odpowiednio wcześniej wystąpić z przedmiotowym wnioskiem. Jak wskazano wyżej zmiana decyzji nie będącej w obrocie prawnym nie jest dopuszczalna. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego naruszenia przez organ art. 85 ustawy z dnia27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. ) Art. 85 § 1 oraz art. 61 cyt. ustawy stanowi przeszkodę materialnoprawną do zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana na podstawie obowiązujących w dniu jej wydania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 15, poz. 139 ze zm. ). Wynikający z art. 85 ust. 1 obowiązującej obecnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak możliwości stosowania przepisów ustawy dawnej do spraw zakończonych ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zamyka możliwość dokonania zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 kpa. Jak już wskazano wyżej przepis ten dopuszcza dokonywanie zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, za zgodą strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji. W sytuacji gdy nowa ustawa nie zna decyzji wzizt w kształcie kreowanym ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. potencjalna zmiana decyzji ostatecznej musiałaby nastąpić poprzez zastosowanie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym a to w świetle art. 85 ust. 1 jest niedopuszczalne. Przepis ten jest przepisem szczególnym który sprzeciwia się dokonaniu zmiany decyzji ostatecznej wzizt w rozumieniu art. 155 kpa. ( zob. komentarz Becka, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prof. Z. Niewiadomski). Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał za nietrafne zarzuty podniesione w skardze, nie stwierdził także z urzędu naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) orzekł jak w sentencji.