VII SA/Wa 986/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej " [...]" w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2006r. Nr [...]. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia - na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm), po rozpatrzeniu odwołania Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" w K. dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert ogłoszonego w dniu [...] grudnia 2005 roku na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie otolaryngologii na terenie powiatu [...], prowadzonego przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia -nie uwzględnił odwołania Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" w K. . W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał co następuje: W dniu [...] października 2005 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert poprzedzający zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna. Oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 146 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. nr 210, poz. 2135 ze zm.), a ponadto w zarządzeniu nr 70/2005 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 7 października 2005 r. w sprawie przyjęcia szczegółowych warunków postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na rok 2006 i lata następne oraz w zarządzeniu nr 92/2005 w sprawie przyjęcia do stosowania "Szczegółowych materiałów informacyjnych o przedmiocie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz realizacji i finansowaniu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjne świadczenia specjalistyczne" tj. w tzw. "materiałach szczegółowych". Oferty oceniane były zgodnie z kryteriami, określonymi na podstawie art. 146 pkt 2 w/w ustawy o świadczeniach, w zarządzeniu nr 88/2005 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 października 2005 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W trakcie konkursu ofert Komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu. Od rozstrzygnięcia postępowania w/w oferent wniósł w terminie odwołanie, w którym podniósł, że decyzje komisji zapadły z naruszeniem zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz były sprzeczne z zasadami uczciwej konkurencji. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego nie przychylił się do odwołania w trybie art. 154 ust. 3 w/w ustawy o świadczeniach i przekazał je Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia . Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podniósł, że stosownie do art. 152 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 w/w ustawy odwołanie przysługuje świadczeniodawcy, biorącemu udział w postępowaniu, jeżeli jego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W związku z tym odwołanie podlega uwzględnieniu, gdy stwierdzony zostanie uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy, będący wynikiem naruszenia zasad przeprowadzania postępowania. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, że w niniejszej sprawie w toku postępowania konkursowego ustalono, iż czas pracy lekarza udzielającego świadczeń u oferenta (lek. med. A. Z., nr prawa wykonywania zawodu [...]) pokrywa się z czasem jego pracy, jako ordynatora oddziału laryngologii Szpitala Powiatowego w K.. Jak wynika z oferty A. Z. jest jedynym lekarzem wykazanym w liście personelu medycznego. Ponadto wykazany w ofercie harmonogram czasu pracy poradni obejmuje świadczenie usług od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 15.00 i nie spełnia wymogów zawartych w "Materiałach szczegółowych", gdzie wskazano na konieczność zapewnienia dostępności świadczeń przynajmniej raz w tygodniu w godzinach popołudniowych tj. od godz. 14.00 do godz. 18.00. Zdaniem organu także pełnienie obowiązków ordynatora oddziału laryngologii Szpitala Powiatowego w K. wyklucza w zasadzie wykonywanie świadczeń w poradni nawet zgodnie z przedstawionym w ofercie harmonogramem czasu pracy. W ocenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wobec powyższych ustaleń zawarcie umowy z oferentem nie było możliwe. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadzając postępowanie konkursowe nie naruszył zasad wynikających z ustawy, a wszelkie czynności zostały dokonane zgodnie z jej treścią oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, pozz. 2719). Zdaniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wobec potwierdzenia zasadności nie wybrania oferty, nie stwierdzenia naruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego, a tym samym naruszenia interesu prawnego odwołującego się, złożone odwołanie nie mogło zostać uwzględnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Niepubliczny Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" w K. dochodził uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa tj. art.134, art.142 ust. 7, art.148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z póżn. zm.) poprzez przyjęcie, że jego oferta nie odpowiada warunkom określonym w w/w ustawie oraz zarządzeniach Nr 70/2005 i 92/2005 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia . Skarżący podniósł , że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia czas pracy lekarza udzielającego świadczeń w poradni nie pokrywałby się z czasem pracy ordynatora szpitala, ponieważ w chwili składania oferty strony wiedziały, że umowa o pracę lekarza ze szpitalem wygasa z dniem [...] stycznia 2006r. Lekarz w styczniu 2006r. nie świadczyłby pracy w szpitalu, ponieważ miał zaległy urlop wypoczynkowy ( 30 dni) i kontrakt, z chwilą zawarcia umowy możnaby skrócić, do [...] grudnia 2005r. Ponadto lekarz nie zabiegał o wznowienie umowy ze szpitalem bowiem był zobligowany do złożenia oświadczenia , że nie zachodzi przeszkoda , o której mowa w art. 132ust.3 ustawy, co też uczynił. Skarżący wskazał, że nie jest prawdą jakoby nie uwzględnił w ofercie przyjmowania pacjentów w godzinach popołudniowych. W ofercie wskazał harmonogram pracy poradni od poniedziałku do piątku , w tym w środy od godz. 8,00 do 13,00 i od godz. 14,00 do 18,00. Skarżący powołał się na protokół kontroli Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Oddziału Wojewódzkiego w O., zgodnie z którym jego gabinet (o pow. 70m.kw. i poczekalnia- 100 m.kw.), nowy sprzęt i kwalifikacje personelu spełniają określone w przepisach wymagania, by prowadzić poradnię . Protokolarnie potwierdzona została prawdziwość i prawidłowość danych zawartych w ofercie. Skarżący zarzucił, że Fundusz nie zapewnił równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i nie prowadził postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, co przewiduje art. 134 w/w ustawy. Podniósł , że prowadzący Zakład jest lekarzem z 23-letnim stażem, od 15 lat specjalistą II stopnia w zakresie otolaryngologii z 6-letnim stażem ordynatora oddziału laryngologii, był jedynym oferentem z terenu K. z II stopniem specjalizacji - zatem spełnił wymagania, które powinna wziąć pod uwagę komisja Narodowego Fundusz Zdrowia w trakcie postępowania w myśl art. 148ust 1 w/w ustawy. Zdaniem skarżącego jeżeli komisja porównywała oferty i dochodziła do wniosku, że cena i liczba świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacja kosztów jest za wysoka, to zgodnie z art. 142 ust.7 powinna przeprowadzić negocjacje co najmniej z dwoma oferentami. Skarżący wskazał, że pierwszy raz złożył ofertę , niewątpliwie konkurencyjną dla innych lekarzy, ale to nie może stanowić podstawy do jej pominięcia. Komisja potraktowała nierówno oferentów, ponieważ pierwszeństwo dała tym , którzy już mieli zawarte kontrakty z Narodowym Funduszem Zdrowia , a pominęła ofertę składaną pierwszy raz, nie bacząc na różnice w wyposażeniu gabinetów i w kwalifikacjach lekarzy. Zdaniem skarżącego zawarta w art. 134 w/w ustawy zasada o równym traktowaniu wszystkich świadczeniodawców i zachowaniu uczciwej konkurencji to przede wszystkim wybór najlepszej pod każdym względem oferty, czego w tym przypadku nie było. Świadczenia opieki zdrowotnej finansowane są ze środków publicznych, a zatem pacjentom powinno się zapewnić najlepszą obsługę. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje . Zgodnie z dyspozycją art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz.U.nr153,poz.1269 ) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Skarga jest zasadna. Zaskarżonej decyzji można postawić zarzutu naruszenia prawa, który skutkuje jej uchylenie. W ocenie Sądu doszło w sprawie do obrazy przepisów art. 7 i 77 kpa wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w przepisie art. 77 § 1 kpa nakłada na organy obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony . Zgodnie z treścią art.139 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z póżn. zm.) zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art.159, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Z kolei zgodnie z treścią art. 142 ust.5 w/w ustawy w części niejawnej konkursu ofert Komisji Konkursowej można wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Może też nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej. Dokonując oceny oferty Komisja kieruje się określonymi kryteriami przeliczając je na określoną liczbę punktów należnych danej ofercie. Oferta uzyskująca najwięcej punktów wygrywa i z podmiotem ją wygrywającym winna być zawarta umowa. Wskazać należy, że w aktach administracyjnych brak ofert innych, niż skarżący, podmiotów uczestniczących w konkursie. W aktach znajduje się tylko Karta oceny skarżącego oferenta , brak Kart ocen pozostałych oferentów. Zdaniem Sądu taki stan materiału dowodowego w sprawie uniemożliwił Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego konkursu. W tych okolicznościach Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie mógł zbadać w szczególności czy w toku przedmiotowego konkursu zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także czy w związku z tym prawidłowo porównano oferty ( art.134 i art. 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U.Nr 210, poz. 2135 z póżn. zm.) . Rozpoznając sprawę ponownie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia powinien, załączyć do akt ogół dokumentów uczestniczących w konkursie oferentów i poddać je szczegółowej analizie pod kontem tego, czy doszło do naruszenia wyżej opisanych zasad przeprowadzania postępowania w wyniku czego doznał uszczerbku interes prawny skarżącego ( art. 152 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U.Nr 210, poz. 2135 z póżn. zm.) . Należy stwierdzić, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dowolnie przyjął czas pracy skarżącego oferenta, gdy zwarzyć na treść znajdującego się w aktach administracyjnych "formularza ofertowego". Zawiera on harmonogram czasu pracy personelu medycznego, zgodnie z którym czas ten w poniedziałki, wtorki, czwartki, piątki obejmuje godziny 8-15, zaś we środy godziny 8-18. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dokonał błędnej wykładni przepisów prawa w odniesieniu do wymogu opisanego w art.132 ust.3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U.Nr 210, poz. 2135 z póżn. zm.). Zgodnie z w/w przepisem nie można zawrzeć umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z lekarzem (...) jeżeli udziela on świadczeń opieki zdrowotnej u świadczeniodawcy, który zawarł umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Funduszem. Przepis art. 132 ust.2 w/w ustawy stanowi, że umowa o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej może, być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany na zasadach określonych w w/w ustawie. W ocenie Sądu na etapie przystąpienia, do ogłoszonego przez Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia konkursu, oferent nie ma obowiązku spełnienia wymogu opisanego w art.132 ust.3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U.Nr 210, poz. 2135 z póżn. zm.). Obowiązek ten powstaje dopiero wówczas, kiedy w następstwie wyboru oferenta, dochodzi do zawarcia umowy, o której mowa w art.132ust.1 i 2 w/w ustawy. Oferent przystępujac do konkursu, może zatem zgłaszać lekarza udzielającego w tym czasie świadczeń opieki zdrowotnej u świadczeniodawcy , który zawarł umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Funduszem. Oferent na tym etapie ma tylko obowiązek złożenia oświadczenia , że w przypadku wyboru będzie mógł przystąpić do zawarcia umowy na warunkach przewidzianych w cytowanym wyżej przepisie art.132 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U.Nr 210, poz. 2135 z póżn. zm.). To oświadczenie, podobnie jak inne oświadczenia składane przez oferenta, może być w toku postępowania komisji konkursowej poddane kontroli, także przez nałożenie na oferenta obowiązku dostarczenia potwierdzających je dokumentów ( §6 Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia (...) ( Dz. U. 04.273.2719 ). Dopiero, kiedy w następstwie wyboru oferent przystępuje do zawarcia umowy, o której mowa w art.132 ust.1i 2 w/w ustawy, musi spełniać wymóg przewidziany dyspozycja art.132 ust.3 tej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia będzie miał na uwadze to, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ) . Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ).