II SA/Rz 937/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]. II SA/Rz 937/05 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi L. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...].09.2005 r., Nr [...] – utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [...].07.2005 r., Nr [...] ustalającą dla wymienionego warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego o nazwie: budynek mieszkalny i gospodarczy na części działki nr 2458, położonej w Ś. Wskazaną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. nr 80, poz. 717, z późn. zm./. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nawiązał do w/w decyzji organu I instancji, w której m. innymi przytoczono, że dla terenu na którym ma być umiejscowiona planowana inwestycja, nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w analizie urbanistycznej stanowiącej integralną część decyzji Wójta Gminy Ś. podano, iż teren planowanego przez L. W. zamierzenia inwestycyjnego w "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ś. przyjętego Uchwała Rady tej Gminy Nr [...] z dnia [...].12.2002 r. objęty jest zapisami "obszary zabudowane i preferowane do zainwestowania". W odwołaniu L. W. zakwestionował zawartą w treści decyzji konieczność uzgadniania odległości zabudowy z Polskim Górnictwem Naftowym i Gazownictwem z uwagi na gazociąg zlokalizowany w pobliżu planowanego przezeń przedsięwzięcia. Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu sprawy, stwierdził że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, że organ I instancji ustalił i zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego wszystkie strony postępowania, tj. inwestora, właścicieli i zarządcę nieruchomości sąsiednich. Analizę urbanistyczną i projekt decyzji opracowała mgr inż. arch. I. M. W trakcie postępowania dokonano uzgodnień przewidzianych w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy wydawaniu decyzji Wójt Gminy Ś. kierował się również przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. nr 164, poz. 1588/. Decyzja wydana przez Wójta zawiera wszystkie niezbędne elementy, tj. określa rodzaj projektowanej zabudowy, jej funkcję oraz warunki szczegółowe i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych – w tym zakresie dotyczących ochrony interesów osób trzecich i linii rozgraniczenia terenu inwestycji. Zarzut podniesiony w odwołaniu, kwestionujący konieczność uzgodnienia inwestycji na etapie pozwolenia na budowę z Polskim Górnictwem Naftowym i Gazownictwem nie jest zasadny, przede wszystkim z uwagi na treść art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, z późn. zm./. W tym przypadku nieopodal planowanej inwestycji przebiega gazociąg wysokoprężny. Zdaniem organu II instancji Wójt Gminy Ś. słusznie nie określił w decyzji odległości zamierzonej inwestycji od gazociągu, bowiem ta kwestia powinna być uregulowana na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Przedstawione przez odwołującego się pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 25.05.1963 r., nie ma waloru decyzji administracyjnej, kształtującej określony stan prawny, jest natomiast jedynie pismem wskazującym linię zabudowy przy projektowaniu gazociągu, które nie może kształtować sposobu usytuowania budynku na analizowanej nieruchomości. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie /za pośrednictwem organu odwoławczego/, skarżący L. W., nie wskazując sposobu weryfikacji zaskarżonej decyzji zarzucił: "Kwestionuję podejrzane mi pokpienie zapisu, że pisma PWRN w R. [...] z[...] maja 1963, że odległość 10 m jest obowiązująca przy wydawaniu pozwoleń na budownictwo przez terenowe Wydziały BUA". Skupiając się na zacytowanym zarzucie objaśnił, że w/w pismo jest równoznaczne z ustaleniem lokalizacji szczegółowej gazociągu i jego zdaniem stanowi integralną część decyzji [...] z [...].03.1964 r. W podanym piśmie określono linię zabudowy w odległości 10 m od gazociągu. W takiej sytuacji wyjaśnienie Kolegium, iż pismo z dnia 25.05.1963 jest tylko pismem wskazującym linię zabudowy przy projektowanym gazociągu i nie może kształtować sposobu usytuowania budynku przy gazociągu jest według niego oburzające i kompromitujące i nosi cechy matactwa. Dalej wyjaśnił, że na podstawie decyzji [...] inwestor gazociągu wszedł na teren jego działki, na warunkach określonych w decyzji o lokalizacji szczegółowej. Gazociąg został wybudowany i funkcjonuje na podstawie decyzji, której podstawą była lokalizacja szczegółowa zawarta w piśmie [...] "Wydział BUA są zobowiązane do przestrzegania ustaleń decyzji. Wójt i SKO nie może mi zabierać gwarancji uzyskania zezwolenia na budowę zapewnionej decyzją administracyjną. Potwierdza to pismo P. Urzędu Wojewódzkiego R VIII A-7144/18/40/03 z dnia [...] stycznia 2004 r. /będące w aktach sprawy/ też pokpione przez SKO". Osobną kwestią jest sprawa, czy inwestor gazociągu dotrzymał warunków bezpieczeństwa wynikających z decyzji? Postawił pytanie, czy Wójt i SKO nie tają wybudowania gazociągu niezgodnie z warunkami bezpieczeństwa zawartymi w lokalizacji szczegółowej? Gdyby gazociąg został wybudowany niezgodnie z decyzja, to jego zdaniem funkcjonuje nielegalnie na jego posesji. W takiej sytuacji stawia kolejne pytanie, jakim prawem ma ustalać odległość od gazociągu z właścicielem nielegalnie funkcjonującego gazociągu. Sprawa legalności budowy gazociągu powinna być wyjaśniona przez Wójta i SKO. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, przede wszystkim z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Zaskarżona decyzja została wydana na tle następującego stanu faktycznego: Przedmiotem wniosku L. W. z dnia 2.03.2005 r. było zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego i budynku gospodarczego na działce nr 2458 o pow. 0,29 ha położonej w miejscowości Ś., stanowiącej własność wnioskodawcy /k. 3, 6 i 10 akt adm. I instancji/. Z dołączonego do wniosku wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr 2458 jest oznaczona w ewidencji gruntów jako grunty orne, klasy II. Z kopii mapy zasadniczej-ewidencyjnej w skali 1:1000 i z wypisu ewidencji gruntów wynika, że działka inwestora graniczy z działkami: – nr 2452 – własność J. K., – nr 2457 – własność B. K., – nr, nr 2459 i 306/2 – własność Gminy Ś. /drogi/. Przez działkę inwestora oraz przez inne działki przebiegają dwa gazociągi wysokoprężne DN 700 i DN 400, stanowiące własność P. G. N. i G. S.A. w W.. Stronami postępowania administracyjnego oprócz inwestora byli: J. K., B. K., PGNiG S.A. w Warszawie – Regionalny Oddział Przesyłu w T. Analizę urbanistyczną /z dnia 17.06.2005 r./ do decyzji o warunkach zabudowy sporządziła architekt I. M., wpisana na listę P. Okręgowej Izby Architektów pod Nr PK-0090 /k. 51 akt adm. I instancji/. Wymieniona sporządziła również projekt decyzji o warunkach zabudowy /k. 56 akt adm. I instancji/. Działka inwestora leży w terenie, dla którego nie ma obecnie planu zagospodarowania przestrzennego. W Analizie Urbanistycznej m. innymi podano, że w "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ś." uchwalonego uchwała nr [...] Rady Gminy Ś. z dnia [...].12.2002 r. działka inwestora nr 2458 położona jest w obszarze o symbolu M – obszary zabudowane i preferowane do zainwestowania. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został pozytywnie uzgodniony z n/w organami współdziałającymi: 1. z Wojewodą P. w zakresie ochrony gruntów rolnych /postanowienie z dnia [...].07.2005 r., Nr [...] k. 74 akt adm. I instancji/, 2. z Marszałkiem Województwa P. w zakresie melioracji wodnych /postanowienie z dnia [...].05.2005 r., Nr [...] k. 72 akt adm. I instancji/. Powierzchnia gruntu terenu inwestycji, zakreślona liniami rozgraniczającymi wynosi 0,1016 ha. Przedstawiony stan faktyczny sprawy jest niesporny i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. W osnowie decyzji organu I instancji z dnia [...].07.2005 r. /k. 83 akt adm. I instancji/ m. innymi zamieszczono zapis: "Przy lokalizacji budynków należy zwrócić szczególną uwagę na istniejące gazociągi wysokoprężne, odległość od nich uzgodnić z właścicielem tychże gazociągów, tj. PGNiG Regionalny Oddział Przesyłu w T.". Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem procesowym i materialnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a., przy rozpoznawaniu sprawy Sąd nie jest związany granicami skargi /zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną/ co oznacza, że ma obowiązek uwzględniać uchybienia procesowe i materialne popełnione przez orzekające organy. Postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, właściwy organ wszczyna na wniosek inwestora /art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. nr 80, poz. 717, z późn. zm., cytowanej niżej skrótem p.z.p./. Po wpłynięciu do właściwego organu wniosku o ustalenie warunków zabudowy, organ powinien ustalić strony postępowania, po czym zawiadamia strony o wszczęciu postępowania /art. 61 § 4 k.p.a./. Stronami postępowania w sprawie o warunki zabudowy oprócz inwestora są: właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści terenu, na który rozciągać się będzie oddziaływanie zamierzonej inwestycji, z reguły będą to właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. W tej kwestii nadal aktualna jest uchwała składu 5-ciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.09.1995 r., IV SA 13/95 – ONSA Nr 4/1995, poz. 154. Z ustaleń faktycznych poczynionych przez organy wynika, że działkę inwestora Nr 2458 przecinają dwa gazociągi wysokoprężne DN 700 i DN 400, które zostały wybudowane w latach sześćdziesiątych. Właścicielem tych gazociągów jest P. G. N.i G. S.A. w W.. Z racji lokalizacji gazociągów i w związku z tzw. Strefą kontrolowaną, obejmująca obszar po obu stronach gazociągu, wskazana Spółka Akcyjna jako osoba prawna była legitymowana do udziału w sprawie w charakterze strony postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie administracyjnej stroną postępowania była jednostka organizacyjna Spółki, tj. Regionalny Oddział Przesyłu w T. Organ I instancji na podstawie wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego nie ustalił, czy w/w jednostka organizacyjna miała zdolność do czynności prawnych w postępowaniu administracyjnym, albo czy dyrektor tej jednostki miał stosowne pełnomocnictwo do reprezentowania Spółki. Na poruszoną kwestię nie zwrócił uwagi również organ odwoławczy. Niewyjaśnienie tej kwestii stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 30 § 1 i 64 § 1 k.p.a. i może stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. /por. Janusz Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996 r., str. 207/. W skardze oraz w wypowiedzi złożonej na rozprawie sądowej, skarżący zakwestionował zapis zawarty w osnowie decyzji organu I instancji z dnia 28.07.2005 r., aby przy lokalizacji budynków nowowybudowanych /na etapie pozwolenia na budowę/ uzgodnić odległość projektowanych budynków od istniejących gazociągów z Regionalnym Oddziałem Przesyłu w T. Zarzucił, że w pismach doń kierowanych, wymieniony Oddział de facto przesądził już poruszoną kwestię i przyjął, że stosownie do przepisów Rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14.11.1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe /Dz. U. nr 139, poz. 686, załącznik nr 2, punkt 2/, odległość od rzutu nowobudowanego budynku mieszkalnego zabudowy jednorodzinnej do zewnętrznej ścianki gazociągu DN 700 może wynieść 25 m, zaś odległość od gazociągu DN 400 może wynieść 15 m /k. 42 i 45 akt adm. I instancji/. Nota bene wskazane odległości podtrzymał w piśmie z dnia 31.05.2005 r., Nr TT-4528-196/2005, skierowanym do Urzędu Gminy Ś. Rozwijając ten zarzut skarżący wyjaśnił, że przy zachowaniu takich odległości od gazociągu zrealizowanie zamierzonej inwestycji będzie niemożliwe. Na marginesie należy nadmienić, iż zarzut skarżącego obrazuje kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000 /k. 24 akt adm. I instancji/, na której pokazano m. innymi strefę kontrolowaną od gazociągu – 25 i 15 m /k. 24 akt adm. I instancji/. Zdaniem skarżącego odległość projektowanego budynku mieszkalnego od gazociągu powinna wynosić 10 m, bo tak to wynika z pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...].05.1963 r., Nr [...], które zdaniem skarżącego jest decyzją w sprawie szczegółowej lokalizacji gazociągu /k. 7 akt adm. I instancji/. Skarżący powołał się także na pismo Architekta Wojewódzkiego z dnia 12.01.2004 r., Nr R.XVIII A-7144/18/40/03 /k. 8 akt adm. I instancji/, w którym podano, że passus zawarty w piśmie z dnia [...].05.1963 r. "o potrzebie ustalenia linii zabudowy w odległości 10 m od osi gazociągu" jest jednoznaczny i oznaczał, iż taką właśnie linię zabudowy należało zachować przy wydawaniu pozwoleń na budowę. Zapis zobowiązujący inwestora do uzgodnienia projektu budowlanego z regionalnym Oddziałem Przesyłu w T. pod względem odległości projektowanych budynków w stosunku do gazociągów zamieszczony jest w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji, przeto wiąże inwestora i organ architektoniczno-budowlany /art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 – p.z.p. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane – Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, z późn. zm./. Rozstrzygnięcie władcze wymaga wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].07.2005 r., nie wyjaśnił, na jakiej podstawie prawnej zobowiązał inwestora do uzgodnienia projektu budowlanego z Regionalnym Oddziałem Przesyłu w T. Natomiast organ II instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego z 1994 roku. Zdaniem Sądu in merito wskazana podstawa prawna jest wątpliwa, bowiem art. 35 prawa budowlanego określa czynności organu architektoniczno-budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem adresatem tego przepisu jest w/w organ, a nie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Poza tym powołany przepis prawa budowlanego nie określa z jakim podmiotem ma być uzgodniona odległość projektowanych budynków do gazociągów. Organ I instancji w zasygnalizowanej kwestii opierał się na informacji Regionalnego Oddziału Przesyłu w T., zawartej w piśmie z dnia 31.05.2005 r. /k. 46 akt adm. I instancji/. Wymieniony Oddział w pismach kierowanych do L. W., prezentował stanowisko, iż sprawę odległości nowobudowanych obiektów budowlanych w stosunku do istniejących gazociągów reguluje Rozporządzenie Ministra Przesyłu i handlu z dnia 14.11.1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe /Dz. U. nr 139, poz. 686, załącznik Nr 2, punkt 2/ i wedle tego rozporządzenia odległość minimalna budynku mieszkalnego zabudowy jednorodzinnej do zewnętrznej ścianki gazociągu DN 700 może wynieść 25 m, a do gazociągu DN 400 – 15 m /pismo z dnia 16.04.2002 r., Nr TT-452/W-Jar/09/2002, k. 42 akt adm. I instancji/. W dacie wydawania decyzji przez orzekające organy, rozporządzenie z 1995 r. już nie obowiązywało, bo w dniu 12.12.2001 r. utraciło moc prawną na podstawie § 90 i 91 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30.07.2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe /Dz. U. nr 97, poz. 1055/. Wymienione rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 7 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego z 1994 r. /tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, z późn. zm./. Sprawdzanie, czy projekt budowlany i projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi oraz, czy zawiera wymagane opinie i uzgodnienia należy do zakresu czynności organu architektoniczno-budowlanego /art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego z 1994 r./ i z tej racji kwestia odległości projektowanych budynków w stosunku do granic nieruchomości sąsiednich, innych obiektów budowlanych i gazociągów nie wchodzi w zakres art. 54 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p. W takim stanie rzeczy zdaniem Sądu nakaz uzgodnienia odległości projektowanych budynków w stosunku do gazociągów, nie powinie być zawarty w rozstrzygnięciu władczym, lecz w części informacyjnej decyzji o warunkach zabudowy, sygnalizującej jedynie, że w pobliżu linii rozgraniczających terenu inwestycji przebiegają dwa gazociągi oznaczone symbolami DN 700 i DN 400. Zdaniem Sądu kwestia ta, nie dawała jednakże wyraźnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w tym zakresie. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera b i c; art. 135 i 134 § 1 p.p.s.a. – Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem skarżący po uprzednim pouczeniu go o treści art. 210 § 1 p.p.s.a. oświadczył, że wniosku o przyznanie kosztów sądowych nie składa, bowiem zamieszkuje w niewielkiej odległości od siedziby Sądu i z tego względu nie żąda kosztów dojazdu. W ramach prawa pomocy był zwolniony od opłat sądowych w całości. Skoro nie zgłosił wniosku o przyznanie od organu kosztów sądowych, zatem jego uprawnienie do żądania kosztów wygasło z chwilą zamknięcia rozprawy /powołany już art. 210 § 1 p.p.s.a./. Sąd nie stosował art. 152 p.p.s.a., bo decyzja o warunkach zabudowy nie nadaje się do wykonania. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy uwzględnią n/w wskazówki: – na podstawie wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego ustalą zasady reprezentacji Spółki Akcyjnej P. G. N. i G. w W., – uwzględnią ocenę prawną Sądu odnośnie etapu określania i uzgadniania odległości projektowanych budynków w stosunku do gazociągów.