II OSK 159/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 860/06 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2006 r., sygn. VII SA/Wa 860/06 oddalił skargę J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 roku nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazano J. P. całkowitą rozbiórkę dwukomorowego osadnika ścieków na działce przy ul. [...] we wsi Ż., gmina B. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy: Organy administracji obu instancji stwierdziły, że odległość osadnika ściekowego od granicy sąsiedniej posesji należącej do B. i T. Z. wynosi ok. 70 cm. Taka lokalizacja osadnika narusza przepisy § 31 ust. 1 pkt 3, § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.) oraz przepisy § 21 ust. 1 pkt 3 i § 23 ust. 4 i 5 obowiązującego w latach 80 - tych rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17 poz. 62 ze zm.). Dla sąsiadów J. P. - B. i T. Z., takie usytuowanie osadnika ściekowego stanowi dużą uciążliwość na skutek ciągłego wylewania się nieczystości. Organ prowadzący postępowanie nie dopatrzył się istnienia przesłanek umożliwiających legalizację przedmiotowego osadnika ścieków. W skardze złożonej na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P. zarzucił, iż wykonanie decyzji całkowicie uniemożliwi funkcjonowanie sześcioosobowej rodziny skarżącego. W jego ocenie oskarżenia sąsiadów wynikają z ich złej woli, a nie ze względów sanitarnych. Jako dowód, skarżący przedstawił potwierdzenia regularnego wywozu nieczystości przez specjalistyczną firmę. Przedmiotowy osadnik spełnia wymogi technologiczne, ma pojemność 3,5 m- i nie zagraża środowisku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego powyższą skargę wskazał, że poza sporem pozostaje fakt, iż zbiornik na nieczystości płynne został wybudowany przez skarżącego samowolnie - bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że jedynym sposobem przywrócenia sytuacji na gruncie do stanu zgodnego z prawem jest orzeczenie rozbiórki osadnika, brak jest bowiem przesłanek umożliwiających jego legalizację. Osadnik ściekowy jest usytuowany w odległości 70 cm od granicy posesji sąsiadów skarżącego - B. i T. Z. i powstał tam w latach 1978-1980, a jego pojemność łącznie wynosi ok. 3 m-. Takie usytuowanie zbiornika narusza przepis § 36 pkt 1 ust. obowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.), z którego wynika, że odległość osadnika ścieków powinna wynosić co najmniej 7,5 m od granicy działki sąsiedniej. Również w świetle przepisów obowiązujących w latach 80 (data budowy osadnika), tj. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17 poz. 62 ze zm.) wynika że odległość szczelnych i krytych zbiorników do gromadzenia nieczystości ciekłych powinna wynosić co najmniej 7,5 m od granicy działki sąsiedniej (§ 23 ust. 1 pkt 2). Stwierdzić należy zatem, że skarżący ponad dziesięciokrotnie zmniejszył wymaganą odległość zbiornika na nieczystości płynne od granicy z działką sąsiadów. Stanowisko strony skarżącej, według którego możliwe jest zalegalizowanie zbiornika Sąd uznał za chybione w świetle przepisu art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Przepis ten w ust. 2 wyraźnie stanowi, iż obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ administracji stwierdzi, iż obiekt budowlany lub jego część powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Właśnie taka sytuacja ma miejsce w sprawie, gdyż sąsiedzi B. i T. Z. podkreślają dużą uciążliwość zbiornika z uwagi na ciągłe wylewanie się nieczystości i bez znaczenia w sprawie jest fakt, że nieczystości są regularnie wybierane, skoro mimo tego uciążliwość występuje. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż decyzja rozbiórkowa uniemożliwi prawidłową egzystencję rodzinie skarżącego sąd wskazał, że skarżący powołuje się jedynie na swój interes faktyczny, który nie jest prawnie chroniony i brak podstaw do uwzględnienia zarzutu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. P., zarzucając mu 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s,a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonych decyzji mimo, że objęte one są nieważnością, jako że dotyczą sprawy uprzednio rozstrzygniętej ostatecznymi decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] marca 2006 r.; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku w zw. z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 roku, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sprawa osadnika ścieków nie może być rozpoznawana w oderwaniu od nieruchomości, z którą jest on ściśle połączony. Osadnika ścieków nie można bowiem traktować jako samodzielnego urządzenia budowlanego, odrębnego i nie związanego z obiektem budowlanym. Został on podłączony do nieruchomości skarżącego, jako że sama nieruchomość nie ma przyłączenia do kanalizacji i służy do prawidłowej eksploatacji budynku mieszkalnego. W tym znaczeniu jest on urządzeniem budowanym zapewniającym użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a jego przyłączenie spowodowało organizacyjne i techniczne połączenie z domem. Osadnik ścieków nie ma samodzielnego bytu i zastosowania, w przeciwieństwie do garażu, szopy czy zbiornika na deszczówkę. Nie można go traktować jako odrębnego, samodzielnego urządzenia budowlanego, takiego jak przejazd, ogrodzenie czy plac postojowy. Z uwagi na swoje przeznaczenie jest on częścią całego obiektu budowlanego związaną z nią nieodłącznie i nie mogącą funkcjonować samodzielnie. Osadnik ścieków jest bezsprzecznie częścią obiektu budowlanego. Przemawia za tym sama treść art. 3 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r., z którego wynika, że obiekt budowlany to budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Konsekwencją powyższego jest fakt, że istnienie osadnika ścieków zostało zalegalizowane wraz z uprawomocnieniem się decyzji dotyczącej budynku mieszalnego. Decyzja obejmująca budynek mieszkalny, stanowiący bezsprzecznie obiekt budowlany dotyczy bowiem też, zgodnie z podaną wyżej definicją instalacji i urządzeń technicznych i rozstrzyga prawomocnie o ich bycie prawnym. Niedopuszczalne jest zatem ponowne wydawanie decyzji w sprawie już raz rozstrzygniętej. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że decyzje legalizujące budynek mieszkalny nie obejmują osadnika ścieków, to przedmiotowy wyrok narusza prawo. Treść rozstrzygnięcia w sprawie uzależniona jest bowiem ściśle od oceny, przepisy której ustawy mają w niej zastosowanie. W zależności bowiem od stosowanej ustawy konsekwencje wybudowania osadnika ścieków wbrew przepisom technicznym są różne. Zarówno organ I jak i II instancji doszedł do przekonania, że osadnik ścieków jest urządzeniem budowlanym w myśl ustawy z 1994 roku, a co za tym idzie nie ma do niego zastosowania art. 48 prawa budowanego z dnia 1994 roku. Natomiast w myśl przepisów przejściowych ustawy z 1994 roku, przepisy ustawy z 1974 roku stosuje się jedynie do obiektów, do których miałby zastosowanie art. 48 prawo budowlane z 1994 roku. Organy uznały, a WSA wydaje się też przyjmować taką interpretację, że skoro art. 48 ustawy z 1994 roku mówi o obiektach budowlanych, a osadnik ścieków jest urządzeniem budowlanym, to nie stosuje się do niego tego przepisu. Poza rozważaniami prawnymi pozostało jednak, że przepis ten wyraźnie stanowi, że właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanej bez wymaganego zezwolenia. Osadnik ścieków połączony z budynkiem mieszkalnym jest bezsprzecznie jego częścią, a co za tym idzie do stwierdzenia jego legalności zastosowanie miałby ten artykuł. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zajął jednak jednoznacznego stanowiska odnośnie zagadnienia, przepisy której ustawy winny być stosowane w przedmiotowej sprawie, ani nie dokonał interpretacji przepisów przejściowych ustawy z 1994 roku, co jest niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia. Odniesienie się przez WSA w uzasadnieniu do art. 37 ustawy z 1974 roku wskazywałoby wprawdzie na to, że sąd ten stoi na stanowisku, że zastosowanie ma właśnie ta ustawa. Konsekwencją jednak takiego stanowiska nie może być lakoniczne stwierdzenie, że legalizacji samowoli budowlanej stoi na przeszkodzie art. 37 ust. 2 prawa budowlanego z 1974 roku, ponieważ usytuowanie zbiornika jest uciążliwe z uwagi wylewanie się nieczystości. Uznając, że ma zastosowanie ustawa prawo budowlane z 1974 roku WSA winien był uchylić zaskarżone decyzje, jako wydane z naruszeniem prawa, gdyż wydane zostały w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1994 roku. Zastosowanie przepisów ustawy z 1974 roku wymaga zaś dokładnego zbadania, czy zgodnie z treścią art. 37 ust. 2 tejże ustawy przedmiotowy osadnik faktycznie powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. Sam fakt bowiem, że w ocenie sąsiadów wydziela on nieprzyjemny zapach, mimo, że jest regularnie wypróżniany, na co skarżący przedłożyli stosowane dowody, nie jest wystarczający, do takiego stwierdzenia. W takich sprawach konieczne jest bowiem wykazanie, iż naruszenie warunków (technicznych) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. Należy w takich wypadkach wskazać konkretne zagrożenie - ustalenia takiego zaś nie może dokonać samodzielnie WSA, bez przeprowadzenia stosownego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art.174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowany został zarzut naruszenia przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. przez nie uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji organów administracji obu instancji, choć dotknięte są one nieważnością, przy czym nie przywołano żadnego przepisu procedury administracyjnej, którego naruszenie miałoby rodzić skutek nieważności decyzji. W pierwszym rzędzie zwrócić należy uwagę, że w przypadku stwierdzenia istnienia przyczyn nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest stwierdzenie nieważności na podstawie art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a. Jeśli zatem pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej sąd I instancji oddali skargę, to niewątpliwie nie narusza przywołanego przez stronę skarżącą przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. - który przewiduje uchylenie zaskarżonej decyzji w przypadku naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania (art.145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a.) lub stwierdzenie nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto w doktrynie przyjmuje się, że stawiając zarzut naruszenia przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 145-151) normujących uprawnienia orzecznicze sądu pierwszej instancji, jako normę odniesienia należy podać stosowny przepis kodeksu postępowania administracyjnego lub ordynacji podatkowej albo inny przepis proceduralny, który został naruszony w postępowaniu przed organami administracji publicznej (zob. J. P. Tamo Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2008, str.427). Tymczasem skarga kasacyjna nie powołuje zarzutu naruszenia jakiegokolwiek przepisu procedury administracyjnej, którego miałyby dopuścić się organy administracji rozstrzygając sprawę. Na marginesie tylko, nie kwestionując faktu, że osadnik ścieków jest urządzeniem budowlanym stanowiącym część obiektu budowlanego, należy stwierdzić, że żaden przepis prawa budowlanego nie wyklucza nakazania rozbiórki takiej części. Wręcz przeciwnie, zarówno obowiązujący obecnie przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), jak i obowiązujący uprzednio, a stosowany w pewnych przypadkach również obecnie przepis art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 z późn. zmianami) stanowią o możliwości nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego. W sytuacji zaś, gdy w tej samej dacie wydane zostały dwie różne decyzje administracyjne, jedna umarzająca postępowanie w przedmiocie samowolnego zbudowania budynku mieszkalnego, a druga nakazująca rozbiórkę jego części - stanowiącej urządzenie budowlane, całkowicie nieuzasadnione jest domniemanie, jakoby występowała między nimi jakakolwiek sprzeczność. Wręcz przeciwnie, jeśli organ administracji dostrzegł i wyjaśnił różnice w sytuacji prawnej budynku mieszkalnego i osadnika ścieków, związane z datą ich zbudowania oraz ze spełnianiem wymogów wynikających z przepisów prawa, to jego obowiązkiem było zróżnicowanie dokonanych rozstrzygnięć. Fakt, że obie decyzje wydano tego samego dnia świadczy dobitnie o zamiarze odrębnego rozstrzygnięcia przez organ administracji co do samego budynku i co do związanego z nim urządzenia budowlanego. Nie ma żadnych podstaw, by w tej sytuacji twierdzić, że przedmiotem decyzji umarzającej postępowanie w odniesieniu do budynku mieszkalnego był także osadnik ścieków. Odnosząc się zaś do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaakceptował w zaskarżonym wyroku ustalenia faktyczne organów administracji, polegające między innymi na przyjęciu, że osadnik ścieków został zbudowany w odległości od granicy działki sąsiedniej znacznie odbiegającej od uznanej za dopuszczalną w świetle przepisów techniczno - budowlanych, obowiązujących zarówno w dacie zbudowania tegoż osadnika jak i w dacie orzekania. Sąd przyjął także, jako element stanu faktycznego, będącego podstawą orzekania w sprawie fakt, że osadnik ścieków będący przedmiotem postępowania jest uciążliwy dla właścicieli sąsiedniej działki B. i T. Z., a zatem pogarsza warunki użytkowe ich nieruchomości. Ustaleń powyższych nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Brak bowiem w tym zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez sąd administracyjny I instancji. Nie jest wystarczające wskazanie przez stronę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że dla zastosowania cytowanego przez sąd przepisu Prawa budowlanego z 1974 r. konieczne było poczynienie określonych ustaleń faktycznych przez organ administracji, skoro nie wskazano w skardze przepisu postępowania, który miałby naruszyć sąd I instancji dokonując ustaleń w zakresie przesłanek określonych w tym przepisie. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej ustaleń tych Naczelny Sąd Administracyjny nie może również w żaden sposób podważyć . Akceptując zatem pogląd sądu administracyjnego I instancji i strony skarżącej - wyrażony w skardze kasacyjnej, że osadnik ścieków stanowi część obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego, należy przyjąć za właściwe zastosowanie przez sąd w ramach dokonanej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), zgodnie z którym art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się bowiem właśnie do obiektów budowlanych i ich części. Skoro zatem przepis ten nie znajduje zastosowania do części obiektu budowlanego, jakim jest osadnik ścieków zbudowany przez skarżącego, z uwagi na to, że budowa nastąpiła przed wejściem w życie powyższej ustawy, to stosować do niego należy przepisy dotychczasowe, czyli ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 z późn. zmianami), która w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 2 stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przepis ten został przez sąd I instancji zacytowany, choć wadliwie powołano go jako art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Usterka ta nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż nie pozostawia wątpliwości fakt, że przepisem faktycznie przez sąd zastosowanym był właśnie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.