II SA/Po 414/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] , II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ St.Małek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wykonania niwelacji terenu działki nr [...] i [...] położonej przy ul. [...] - [...] w C., stanowiącej własność Banku "A" w C. W motywach powyższej decyzji przedstawiono następujące ustalenia i wnioski. Pismem z dnia [...] r. J.G. zwrócił się o podjęcie działań związanych z powstaniem nielegalnego parkingu. W dniu [...] r. przeprowadzono wizję lokalną przedmiotowego terenu, podczas której stwierdzono, że właściciel terenu dokonał jego niwelacji wysypując na jego powierzchnię warstwę gruzu. Niwelacja terenu nie może zostać zakwalifikowana jako wykonanie robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Nawet wyłożenie powierzchni gruntu gruzem, bez jego trwałego związania np. betonem nie może być traktowane jako roboty budowlane. Potwierdzają to wyroki NSA w sprawach II SA/Wr 895/97 i II SA/Kr 809/97. Wykonanie niwelacji terenu tj. prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 Prawa budowlanego nie wiąże się z żadną sankcją i nie upoważnia do wszczęcia postępowania w trybie art. 48, 49b lub 50 ustawy. Organ nadzoru nie może toczyć postępowania w sprawie domniemanych zamiarów właściciela. Fakt wyrównania terenu z wysypaniem na jego powierzchni gruzu nie świadczy o realizacji budowy, czy rozpoczęciu prac przygotowawczych w celu realizacji budowy parkingu. Określenie celu wykonania czynności uporządkowania terenu przez jego właściciela i egzekwowanie sposobu jego użytkowania nie jest zadaniem organów nadzoru budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.G. - właściciel zabudowanej budynkiem mieszkalnym nieruchomości, sąsiadującej z przedmiotowym terenem. W odwołaniu J.G. podniósł, że na przedmiotowym terenie istniał w przeszłości "stary" budynek Banku "A" S.A., który następnie został rozebrany. Rozbiórka objęła również ogrodzenie terenu. W sprawie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania terenu i to wbrew postanowieniom planu miejscowego. Urządzono bowiem na tym terenie "na dziko" parking dla kilkudziesięciu samochodów. To oznacza, że w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 71 Prawa budowlanego. W pismach procesowych poprzedzających wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej J.G. podnosił nadto, że z przedmiotowego terenu urządzono dwa zjazdy z obniżonym krawężnikiem prowadzące do ulicy [...] . Przywieziony zaś gruz rozplantowano na terenie działek, a następnie utwardzono poprzez jego "uwałowanie", w celu przygotowania stanowisk dla parkowania samochodów. Równocześnie w gazecie lokalnej zawarto informację, że "... przy ul. [...] i w sąsiedztwie banku "A" w C. utwardzono plac, gdzie tymczasowo można zaparkować samochód, lecz nie jest to parking". To oznacza, że na inwestorze ciążył przynajmniej obowiązek zgłoszenia tych robót i to stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego (pismo z [...] r. k. 40 akt adm. i z dnia [...] r. k. 10 akt adm.). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach wydanej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił przebieg postępowania w sprawie, opisał podjęte w niej czynności, treść pism stron oraz wydanych orzeczeń. Oceniając zaskarżoną decyzję jako zgodną z prawem organ odwoławczy przedstawił następujące argumenty faktyczne i prawne. Zagadnieniem, któremu w niniejszej sprawie należy przypisać rolę pierwszorzędną, jest kwestia ewentualnego naruszenia przepisów prawa budowlanego, a tym samym - konieczności podjęcia przez organ nadzoru budowlanego stosownych działań o jakich jest mowa w prawie budowlanym. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 prawa budowlanego ustawa ta "normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach". Z materiałów i dowodów zebranych w sprawie bezspornie wynika, że "Na działce położonej u zbiegu ulic [...] i [...] o pow. ok. 500 m2 wykonano niwelację terenu z użyciem gruzu budowlanego". Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 prawa budowlanego "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: (...) miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. A contrario - budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk wymaga z woli ustawodawcy uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. By jednak stwierdzić naruszenie przez inwestora przywołanego powyżej przepisu niezbędne jest stwierdzenie budowy lub wybudowania miejsc postojowych dla samochodów osobowych, przy czym pod pojęciem "budowy" należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego " (art. 3 pkt 6 prawa budowlanego). Innym słowy: budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych musi wiązać się z powstaniem obiektu budowlanego. Biorąc pod uwagę te wyjaśnienia należy uznać, że wyłożenie gruzem działek nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] i ul. [...] w C. nie wiąże się z budową obiektu budowlanego, o jakiej jest mowa w art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, a tym samym nie może być ono przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego ani w trybie art. 49b prawa budowlanego (do 10 miejsc parkingowych włącznie), ani w trybie art. 48 prawa budowlanego (powyżej 10 miejsc parkingowych). W tym miejscu niezbędne jest wskazanie bezzasadności, podniesionego w odwołaniu, zarzutu nieuwzględnienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 71 prawa budowlanego, ponieważ przepis ten dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 1 prawa budowlanego), a w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, lecz ze zmianą zagospodarowania terenu. Z drugiej strony reglamentacją przepisów prawa budowlanego objęte zostało przez ustawodawcę także wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego). Wykonywanie robót budowlanych o takim charakterze wiąże się z obowiązkiem dokonania zgłoszenia przez inwestora (art. 30 ust. 1 pkt 5 prawa budowlanego). Jednakże utwardzeniem w rozumieniu tego przepisu nie będzie wyłożenie powierzchni gruntu gruzem. Na takie stwierdzenie pozwala analiza orzecznictwa sądów administracyjnych, z której wynika, iż utwardzenie winno polegać na np.: położeniu płyt chodnikowych w celu urządzenia miejsc postojowych dla samochodów, nałożeniu na powierzchnię gruntu warstwy betonu, czy warstwy kamienno-żużlowej związanej betonem (por. wyrok NSA, II SA/Wr 895/97 nie publ.), nie będzie nim natomiast np.: "samo wyłożenie gruntu żużlem (por. wyrok NSA z dnia 24.IX.1999 r. II SA/Kr 809/97 nie publ.). Analogicznie rzecz biorąc, jeśli w przedmiotowej sprawie działki położone przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] w C. zostały jedynie wyłożone warstwą gruzu i owa warstwa nie jest w sposób trwały związana betonem (bez znaczenia jest tutaj faktyczny sposób użytkowania działek), to nie ma podstaw do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego (art. 105 § 1 kpa). Podsumowując, skoro wyłożenie przez inwestora gruzem działek nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] i ul. [...] w C. nie jest budową miejsc postojowych dla samochodów osobowych (do 10 miejsc postojowych włącznie albo powyżej 10 miejsc postojowych) i nie są to również roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni działek budowlanych, to w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie umorzył postępowanie administracyjne. Skargę na powyższą decyzję, uzupełnioną pismem procesowym z dnia [...] r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.G. W motywach skargi skarżący podtrzymał argumenty podnoszone w postępowaniu administracyjnym. Podkreślił, że wszystkie działania dotyczące przedmiotowego terenu takie jak przywiezienie gruzu budowlanego i utwardzenie nim podłoża, a także wykonanie wjazdów z ulicy [...] świadczą o urządzeniu na omawianym terenie parkingu. Fakt wykorzystywania terenu dla parkowania samochodów potwierdza dokumentacja zdjęciowa przedłożona do akt. Takie usytuowanie parkingu nie tylko narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale również interes skarżącego, który narażony jest - w wyniku emisji szkodliwych czynników - na utratę zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Z bezspornych okoliczności niniejszej sprawy wynika, że na przedmiotowym terenie sąsiadującym z siedzibą Banku "A" S.A. w C., o powierzchni około 500 m2 parkują samochody. Sam fakt wykorzystywania tego terenu jako miejsca postojowego pojazdów nie może oczywiście stanowić wystarczającej podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Jednakże z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że omawiany teren został wcześniej wyrównany i pokryty warstwą przywiezionego w tym celu gruzu budowlanego. Ponadto wykonano zjazdy prowadzące do ulicy [...] poprzez obniżenie poziomu chodnika i jego krawężników. W tej sytuacji uznanie przez organy nadzoru budowlanego, że wykonane na przedmiotowym terenie roboty nie wymagały przynajmniej dokonania zgłoszenia budzi uzasadnione wątpliwości. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) zgłoszenia wymaga zamiar utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Prawo budowlane nie zawiera norm, które określałyby pojęcie "utwardzenie gruntu". W literaturze i orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, że są to wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych takich jak np. wykonanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej itp. (por. str. 352 komentarza do Prawa budowlanego pod red. Z.Niewiadomskiego Wyd. C.H. BECK W-wa 2006, wyrok WSA z 25.III.2004 r. sygn. IV SA 3522/02 Lex nr 158947). W rozpoznawanej sprawie organy budowlane obu instancji uznały, że brak związania warstwy gruzu budowlanego betonem wyłącza możliwość przyjęcia, że wykonane zostały roboty w postaci utwardzenia gruntu. Takiego stanowiska nie można podzielić, bez dokonania dalszych w sprawie ustaleń faktycznych. W szczególności nie wyjaśniono, jak przygotowano podłoże, na którym ułożono i uwałowano gruz budowlany oraz jakiej grubości była warstwa tego gruzu, a w konsekwencji, czy istotnie nie wykonano podłoża mającego cechy trwałości. Tych kwestii nie wyjaśniają ustalenia z wizji lokalnej, czy też dokumentacja zdjęciowa. Wykonanie niwelacji terenu tj. wyrównanie jego powierzchni do jednego poziomu jest elementem prac przygotowawczych oznaczających rozpoczęcie budowy (art. 41 Prawa budowlanego). Rozpoczęcie zaś budowy jest dopuszczalne po uzyskaniu stosownego pozwolenia lub po dokonaniu zgłoszenia (art. 28 Prawa budowlanego). Dlatego nie jest trafne stwierdzenie organu pierwszej instancji, że organ nadzoru nie jest uprawniony do ustalenia celu, dla którego inwestor przystępuje do robót przygotowawczych. Natomiast samo uporządkowanie terenu obejmujące miedzy innymi jego niwelację, o ile nie wiąże się bezpośrednio z przystąpieniem do prowadzenia planowanych robót budowlanych, nie ma charakteru prac przygotowawczych, o których mowa w art. 41 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie należało więc wyjaśnić, kto i w jakim celu wykonał wjazdy na teren nieruchomości inwestora i czy roboty te towarzyszyły ewentualnemu utwardzeniu przedmiotowego terenu i likwidacji jego ogrodzenia. Nietrafnie natomiast skarga zarzuca naruszenie w sprawie art. 71 Prawa budowlanego, skoro przepis ten dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a nie zmiany sposobu użytkowania terenu. Z przyczyn wyżej wskazanych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.VIII.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) oraz art. 152 i 200 cyt. ustawy orzeczono jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinnością organu orzekającego będzie uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie przedstawionym w wyroku Sądu i rozstrzygniecie sprawy w oparciu o całokształt dokonanych w niej ustaleń faktycznych. /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ St.Małek MK