II OSK 87/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska -Filipowicz (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 671/06 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] oraz decyzję ją poprzedzającą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 671/06 po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania, przebudowie i rozbudowie istniejących obiektów na wielofunkcyjny obiekt handlowy, usługowy, gastronomiczny, biurowy, apartamenty mieszkalne z wielofunkcyjnym garażem podziemnym i przebudową oraz modernizacją przyłączy i zewnętrznego układu dróg dojazdowych i dojść pieszych - oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku podano, że wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji złożył Prokurator Okręgowy w B. podnosząc, że narusza ona rażąco przepisy prawa materialnego, bowiem dotyczy obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 na obszarze, dla którego zgodnie z art. 10 ust. 3 i ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji nastąpiło pomimo braku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ( 1 pkt 1-5 powyższej ustawy, a także pomimo braku ostatecznego stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków. W sprawie przepis art. 62 ust. 2 cytowanej ustawy wymaga obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji stwierdzając w uzasadnieniu, że brak jest odrębnych przepisów nakładających na gminę obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Źródłem obowiązku sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniającego takie obiekty jest zapis studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a więc dopiero po ustaleniu w studium obszaru przewidzianego pod powyższą zabudowę powstaje obowiązek sporządzenia planu. W chwili wydawania kwestionowanej decyzji studium przedmiotowego terenu nie przeznaczało pod obiekt handlowy wielkopowierzchniowy o powierzchni sprzedaży ponad 2000 m2. Nie miał więc zastosowania art. 10 ust. 3 oraz art. 62 ust. 2 cytowanej ustawy. Kwestionowana decyzja została wydana po uzyskaniu wymaganych przepisami uzgodnień, nie ma znaczenia okoliczność, że postanowienie uzgadniające Miejskiego Konserwatora Zabytków w dniu wydania decyzji nie było ostateczne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że nie ma pełnej jasności co do tego, że miał on w sprawie zastosowanie, bowiem odnosi się do "nowej zabudowy", natomiast przedmiotem sprawy była zmiana sposobu użytkowania, przebudowy i rozbudowy istniejącego obiektu. Tym samym kwestionowana decyzja nie zawiera wad odpowiadających przesłankom wymaganym do stwierdzenia jej nieważności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prokurator Okręgowy w B. zarzucił błędną interpretację przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujących zagadnienie rozmieszczenia na konkretnych terenach obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 i w konsekwencji uznanie, że kwestionowana decyzja nie narusza rażąco prawa. Wprawdzie w dacie wydania tej decyzji obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone w 1999 r., kiedy jeszcze nie obowiązywały przepisy normujące sytuację prawną obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, to jednak z dniem 15 marca 2001 r. ustawą z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 14, poz. 124/ do zmienianej ustawy wprowadzono w art. 10 ust. 1 pkt 1 regulację nakazującą, by tereny przeznaczone pod budowę tego rodzaju obiektów handlowych były ujmowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek ten wynikał ponadto z dodanego cytowaną ustawą zmieniającą punktu 5 do art. 13 ust. 1 oraz art. 31 a ustawy o zmienionej treści. Wprowadzony został obowiązek określania już w studium obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 /art. 10 ust. 2 pkt 8/, a w przypadku ujęcia w studium potrzeby lokalizacji na terenie danej gminy takiej inwestycji, umieszczenia jej w planie miejscowym /art. 15 ust. 3 pkt 4/. Skoro więc nie uchwalono zmiany studium i nie sporządzono planu miejscowego postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji należało zawiesić do czasu uchwalenia planu, na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując stanowisko wyrażone w jej uzasadnieniu. W ocenie organu wniosek inwestora nie dotyczył obszaru objętego obowiązkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie było więc podstaw do zastosowania art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prokurator Okręgowy w B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy podnosząc argumenty wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji oraz we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie jest zasadna. W obszernym uzasadnieniu Sąd wywiódł, że określone w art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina realizuje poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego prawem miejscowym, w którym ustala przeznaczenie terenów oraz określa sposób ich zagospodarowania i zabudowy. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniał obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru pod określoną inwestycję, a w konsekwencji zastosowania art. 62 ust. 2 ustawy nakazującego zawieszenie postępowania w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu. Gdyby intencją ustawodawcy było utrzymanie w nowej ustawie z dnia 27 marca 2003 r. bezwzględnego obowiązku sporządzania planu w odniesieniu do obszarów pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe, to zamieściłby odpowiednie unormowanie w art. 14 ustawy, jednakże tego nie uczynił, co przemawia za przyjęciem, iż nie ma obowiązku ustawowego sporządzenia planu w stosunku do takich obszarów. Obowiązek sporządzenia planu w związku z treścią studium /art. 10 ust. 3/ jest związany wyłącznie z procedurą planistyczną. Studium nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do ingerencji w sposób zagospodarowania terenu przez podmiot mający do niego tytuł prawny /art. 6/. Nie można z samej tylko treści art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 wywodzić obowiązku sporządzenia planu uwzględniającego inwestycję, której dotyczy kwestionowana decyzja. Wyklucza to treść art. 14 ust. 7. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w B. zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że brak było podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji braku planu miejscowego, z powołaniem się na to, że w ocenie Sądu wydającego zaskarżony wyrok brak było prawnego zakazu wydania takiej decyzji dla wielkopowierzchniowego obiektu handlowego /o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2/. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania – "[...]" Spółka z o.o. w W. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Obecny na rozprawie Prokurator Okręgowy w B. podtrzymał zarzuty skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie i wniósł o uwzględnienie zawartych w niej wniosków. Pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podając jako argument fakt wybudowania przedmiotowego obiektu i jego funkcjonowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Prokurator Okręgowy w B. jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał naruszenie prawa materialnego - art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że brak było podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wszczętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. W toku nieważnościowego postępowania administracyjnego wszczętego sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w B., jak też w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Prokurator Okręgowy konsekwentnie podtrzymywał stanowisko, iż wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulacja art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3, a także art. 62 ust. 2 jednoznacznie wskazuje na to, że wolą ustawodawcy było wprowadzenie dla budowy wielkopowierzchniowych obiektów handlowych obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zaprezentowane przez Prokuratora Okręgowego w B., iż powołane jako podstawy skargi kasacyjnej unormowania zostały błędnie zinterpretowane tak przez organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie w obu instancjach, które stwierdziły, że nie zachodzi przesłanka nieważnościowa określona w art. 156 ( 1 kpa, jak i Sąd pierwszej instancji uznający, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, iż przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 łącznie z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala jako zasadę, że wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na określonym terenie obligatoryjnie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż dla takiego obiektu nie może być wydana przez wójta /burmistrza, prezydenta/ decyzja o warunkach zabudowy na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż rozstrzygnięcie jednoosobowego organu administracji publicznej, pełniącego zasadniczo w gminie funkcję organu wykonawczego, w takim przedmiocie nie może być wystarczające. Z woli ustawodawcy wprowadzającego ustawowy obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego rodzaju inwestycji, o tym czy i w jakim miejscu gminy może powstać ten obiekt, decyduje organ stanowiący gminy - rada gminy, podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli więc określony podmiot wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie z takiego wniosku powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest natomiast podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, dla której sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak to wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3, jest obowiązkowe. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego, przy jednoczesnym braku zarzutów natury procesowej, orzekł jak w sentencji wyroku na postawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./.