II GSK 480/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 5 września 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 646/07 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną; Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 646/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. w wyniku rozpoznania skargi M. N. uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. W wyniku uchylenia decyzjami Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lipca 2006 r. oraz z [...] grudnia 2006 r. wcześniejszych decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] maja 2006 r. i [...] listopada 2006 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, organ ten, po ponownym rozpoznaniu wniosku M. N. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. odmówił wnioskodawcy przyznania żądanej płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej, nakładając jednocześnie na M. N. sankcje w wysokości odpowiednio 1.964,25 zł i 2.464,92 zł, potrącane z płatności pomocy, do której producent będzie uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność. Podstawę prawną odmowy przyznania wnioskodawcy dopłat stanowił art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich, art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r., str. 1 ze zm.), a także art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego jednocześnie wyjaśnił, że faktycznym użytkownikiem spornych działek rolnych, w stosunku do których wnioskodawca wystąpił o przyznanie środków pomocowych, był M. H. Przy całkowitej powierzchni zgłoszonych przez M. N. gruntów rolnych (8.99 ha), powierzchnia gruntów rolnych, odnośnie których wniosek został rozpatrzony pozytywnie, wynosiła 0.26 ha. Stwierdzona w wyniku przeprowadzonej kontroli wniosku rozbieżność procentowa w wysokości 3357,69 % powierzchni działek rolnych uprawniała organ do nałożenia na zgłaszającego sankcji w kwocie odpowiadającej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną. W złożonym odwołaniu od powyższej decyzji M. N. podał, że w 2004 r. wypowiedział umowę dzierżawy M. H. i w dniu składania wniosku był użytkownikiem przedmiotowych działek. W lipcu 2005 r. wynajął M. H. do skoszenia części swoich pól. Zarzucił, że wbrew stanowisku organu I instancji na rozprawie J. M. wskazał świadków, którzy mogli potwierdzić, iż również inne osoby wykonywały prace na jego gruntach. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich wynika, iż warunkiem przyznania płatności jest posiadanie lub współposiadanie gruntów. Skarżący nie prowadził działalności rolniczej na własnych gruntach, a zatem nie spełnił warunków do otrzymania płatności bezpośrednich. Przyjęte przez organ I instancji ustalenia faktyczne wskazywały jednocześnie, że użytkownikiem spornych działek rolnych pozostawał M. H. W skardze na powyższą decyzję M. N. zarzucił Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego. Wskazał, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich był użytkownikiem spornych gruntów. Wypowiedział M. H. umowę dzierżawy w 2004 r., ponieważ nie uiszczał on umówionego czynszu. W lipcu 2005 r. wynajął M. H. do skoszenia części swoich pól, co w ocenie skarżącego, nie stanowiło podstawy do złożenia wniosku przez tego producenta. Wyjaśnił, że na prośbę M. H. zezwolił mu na wykoszenie części pól w zamian za siano. Podał również, że poza tym rolnikiem na jego polach pracowały inne osoby, których nazwiska wskazano w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Uchylając podjęte w sprawie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. oraz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji w O. decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji przypomniał, że organy obu instancji uznały, iż M. N. nie spełnił przesłanki określonej w art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, tj. pozostawania posiadaczem zgłoszonych działek rolnych, co stanowiło podstawę do wydania decyzji orzekającej o odmowie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich na 2005 r. i nałożenia sankcji. Prawidłowości tej oceny nie można jednakże zweryfikować, gdyż okoliczność, kto był posiadaczem spornych gruntów rolnych i utrzymywał je w dobrej kulturze rolnej w 2005 r., nie została, z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., należycie w postępowaniu wyjaśniona. Brak było również oceny zgromadzonych w tym zakresie dowodów, co naruszało art. 80 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że skarżący w toku całego postępowania administracyjnego utrzymywał, iż od 1995 r. uprawiał swoje pola korzystając z usług wykonywanych przez inne osoby (w tym M. H.), zaś w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2006 r. dodatkowo podał, że usługi na jego polach wykonywała również Spółdzielnia Usług Rolniczych. Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. w dniu [...] kwietnia 2006 r. świadek J. M. potwierdził powyższe zeznając, że na działkach rolnych skarżącego prace rolnicze wykonywał J. I. W aktach sprawy znajduje się ponadto oświadczenie J. T., że w 2005 r. na prośbę M. N. kosił trawy na jego gruntach rolnych. Mimo, że powyższe okoliczności faktyczne były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organy nie dokonały jednak żadnych ustaleń w omówionym zakresie. Wbrew stanowisku organu odwoławczego bez znaczenia pozostawało przy tym, zdaniem Sądu, że J. M. nie wiedział, na czyją rzecz świadczył usługi J. I. Obowiązkiem organów administracji było, stosownie do art. 7 i art. 75 § 1 k.p.a., przeprowadzić dowód z zeznań J. I. na tę okoliczność. Według Sądu I instancji, organ odwoławczy wbrew regulacji art. 78 § 1 k.p.a. nie dopuścił również dowodu z zeznań J. T. Nie stanowiła usprawiedliwienia dla bezczynności Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w tym zakresie okoliczność, że oświadczenie J. T. z dnia [...] marca 2007 r. wpłynęło do siedziby organu po dacie wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i po zapoznaniu się z aktami sprawy, zgłosił nowy wniosek dowodowy - oświadczenie świadka. Skoro poinformowano stronę o możliwości realizacji jej uprawnień w siedzibie organu pierwszej instancji, to, jak wyjaśnił Sąd, rażącym naruszeniem przepisów art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. było wydanie zaskarżonej decyzji bez dopuszczenia, jako dowodu w sprawie, powyższego oświadczenia J. T. oraz zeznań tego świadka. Działaniem tym organ odwoławczy naruszył także zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Według Sądu, skoro organ odwoławczy wyraził zgodę na zgłoszenie przez stronę ewentualnych żądań czy wniosków dowodowych w Biurze Powiatowym ARiMR w O., przed wydaniem zaskarżonej decyzji jego obowiązkiem było oczekiwanie na informację od organu pierwszej instancji, czy strona zapoznała się z aktami sprawy oraz czy zgłosiła żądania co do przeprowadzenia nowych dowodów w sprawie, co czego była uprawniona. Sąd I instancji zwrócił również uwagę na to, że zarówno skarżący w odwołaniu podał, iż opłacał podatek rolny za sporne grunty, jak i B. H. w dniu [...] stycznia 2007 r. oświadczyła, że również "według umowy płacili podatek za grunty, które użytkowali". Organy obu instancji nie wyjaśniły z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., powyższej sprzeczności poprzez ustalenie kto faktycznie uiścił podatek rolny za 2005 r. od działek rolnych o numerach 250, 201/1 i 514 położonych w obrębie S., gmina M. Ustalenie tej kwestii, zdaniem Sądu, mogło przyczynić się do ustalenia posiadacza gruntów, albowiem jeżeli grunty znajdują się w posiadaniu samoistnym, obowiązek podatkowy w zakresie podatku rolnego ciąży na posiadaczu samoistnym - art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.). W opinii Sadu, w kontrolowanej sprawie nie ustalono także treści umowy dzierżawy zwartej pomiędzy M. N. a M. H. oraz okoliczności jej wypowiedzenia w dniu [...] listopada 2004 r. przez właściciela gruntów. Skarżący przyznał, że po tej dacie M. H. wykonywał określone usługi na jego gruntach oraz nielegalnie wypasał bydło, jednakże konsekwentnie twierdził w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, że prace rolne rolnik ten wykonywał na jego rzecz. Odnosząc się do wyjaśnień skarżącego oraz B. H. złożonych na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2006 r., Sad I instancji stwierdził, że wyjaśnienia strony złożone na podstawie art. 95 § 1 k.p.a. nie są środkiem dowodowym. W kontrolowanej przez Sąd sprawie B. H. nie była stroną i powinna być przesłuchana jako świadek z zapewnieniem stronie – M. N. - możliwości realizacji uprawnień przewidzianych w art. 79 § 2 k.p.a.. Z akt sprawy wynikało zaś, że B. H. była wadliwie traktowana jak strona, o czym świadczyła treść protokołu z rozprawy z dnia [...] kwietnia 2006 r., jak też wezwanie do złożenia wyjaśnień z dnia [...] grudnia 2006 r., wystosowane na podstawie art. 50 k.p.a. Przytoczone okoliczności, zdaniem Sądu I instancji wskazywały, że organ I instancji nie zebrał pełnego materiału dowodowego i nie poczynił niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tej sytuacji utrzymanie przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wydanej w oparciu o taki materiał decyzji, stanowiło naruszenie prawa procesowego, skutkującego uchyleniem wydanych wadliwie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. W skardze kasacyjnej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M. N. na zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2007 r. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszeń prawa procesowego w postaci art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając podniesiony zarzut, wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że całokształt zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego oraz treść decyzji organów administracji wskazują, iż decyzje te wydane zostały w sposób odpowiadający treści wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądowym. W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w O., zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy. Organ zauważył, że sam skarżący przyznał w toku rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2006 r., iż nie miał możności użytkowania spornych działek do przełomu października i listopada 2005 r. Oświadczenie tej treści koresponduje z oświadczeniem złożonym przez B. H., która wskazała, że zgodnie z umową zawartą ze skarżącym, jej mąż opłacał podatek od nieruchomości. Przesłuchani w toku postępowania świadkowie J. M. i W. F. potwierdzili, że M. H. użytkował sporne działki nieprzerwanie od roku 1998 do końca roku 2005. Z informacji uzyskanych z Komisariatu Policji w M. wynika jedynie, iż między skarżącym M. H. istniał spór dotyczący zaległego czynszu dzierżawnego. Z kolei, odnośnie oświadczenia złożonego przez J. T., z jego treści nie wynika w jakim konkretnie czasie wykonywał on prace na rzecz M. N. oraz na jakich działkach miało to miejsce. Tym samym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zgromadzony materiał dowodowy dostarczył podstaw do rozstrzygnięcia kwestii posiadania spornych działek i w konsekwencji - wydania obu zaskarżonych decyzji. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. zwrócił jednocześnie uwagę na to, że w toku postępowania kilkakrotnie zwracano się do skarżącego o wskazanie świadków, którzy mogliby potwierdzić fakt użytkowania przez wymienionego spornych działek w roku 2005, jednak odmówił on ujawnienia tożsamości tychże osób. W takiej sytuacji, organ był zwolniony z obowiązku zebrania dowodów odnoszących się do twierdzeń skarżącego, skoro zachowywał on bierność dowodową oraz pomimo wezwania nie przedstawił dowodów na poparcie swojego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w treści art.174 pkt 2 p.p.s.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są bezzasadne. Zgodnie ze swoimi kompetencjami Sąd I instancji dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji, a tym samym ocenia prawidłowość stosowania przez organ administracji publicznej, między innymi przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania byłby zasadny, gdyby strona wnosząca skargę kasacyjną wykazała, iż Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej oceny zgodności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego kontrolowanej decyzji administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia, kto w 2005 r. był posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku i opisanych jako działki o numerach ewidencyjnych 250, 251/1, 514, położonych w obrębie S. gmina M. W tym miejscu należy przypomnieć, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, naruszenie których zarzucił organowi administracji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Powołany wyżej przepis art. 7 k.p.a. określa zasadę prawdy obiektywnej, nakładając na organ obowiązek podjęcia wszelkich możliwych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalony stan faktyczny sprawy był zgodny z rzeczywistością. Ze wskazaną regulacją prawną pozostaje w ścisłym związku norma art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które to przepisy nakładając na organ administracji publicznej obowiązek zebrania całego materiału dowodowego, nie ograniczają katalogu środków dowodowych, wskazując wprost, że organ powinien jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wreszcie należy przypomnieć, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest ocena wyników postępowania dowodowego. Dokonując oceny materiału dowodowego, organ winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Określając uchybienia organu w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, Sąd I instancji wskazał, na konieczność przeprowadzenia dowodów, co do których skarżący składał stosowne wnioski oraz dowodów które dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego organ winien przeprowadzić z urzędu. Ponadto, Sąd I instancji wskazał na uchybienia polegające na pominięciu przez organ konieczności wyjaśnienia okoliczności podnoszonych w toku postępowania przez zainteresowane strony. Argumentacja przytoczona w skardze kasacyjnej nie daje podstaw do uznania, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest zasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.