II SA/Bd 679/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Asesor WSA Ewa Kruppik - Świetlicka Protokolant Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę. II SA/Bd 679/06 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania "N.", utrzymało w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] 2006 r. odrzucającą zgłoszenie firmy "N." w sprawie zanieczyszczenia powierzchni ziemi na wskazanych terenach przemysłowych, trasach komunikacyjnych i gruntach rolnych. W podstawie prawnej decyzji wskazano na przepis art. 12 ust. 1, 2, 3, i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) oraz art. 138 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że odpowiedzialność za szkodę w środowisku ma charakter stosunku prawno – rzeczowego; odpowiedzialność podmiotu za szkodę związana jest z konkretną nieruchomością. Następca prawny, który powstał w drodze połączeniu jednostek organizacyjnych prawa handlowego, gdzie Centrala Produktów Naftowych wniosła do nowopowstałej Spółki między innymi grunty, nie może przejmować tylko infrastruktury przemysłowej, aktywów czy nieruchomości starej jednostki, ale również zobligowany jest do przejęcia wszelkich zobowiązań, a także odpowiedzialności za skażenie występujące na przejętych nieruchomościach. Zarzut przedawnienia podniesiony w odwołaniu "N." Kolegium uznało za nieuzasadniony. Wniosek spółki nowi datę 24 czerwca 2004 r., doręczony został do organu w dniu 28 czerwca 2004 r. Ze względu na to, że wniosek nie spełniał wszystkich wymogów, Starosta B. wezwał do jego uzupełnienia pismem z dnia [...] 2004 r. Strona tego nie uczyniła do dnia dzisiejszego. W ocenie orzekających w sprawie organów, z treści przepisu art. 12 ust. 4 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) nie wynika, aby decyzja ostateczna w sprawie musiała zapaść w ciągu jednego roku. Przeniesienie odpowiedzialności na inny nieistniejący już podmiot prawa handlowego, byłoby wygodne dla każdego przedsiębiorcy władającego nieruchomością i pozwalałoby przenieść odpowiedzialność na Skarb Państwa lub samorząd powiatowy. Takie postępowanie narażałoby na straty nie tylko Skarb Państwa, ale również jednostki samorządu terytorialnego, a wydawanie środków publicznych m.in. w celu pokrycia niedbalstwa podmiotów gospodarczych jest sprzeczne z interesem społecznym obywateli. Podmiot zgłaszający tj. "N." nie może udowodnić faktu, że do skażenia doszło z winy innego sprawcy przed 1 października 2001 r., co powoduje, że sam jest odpowiedzialny w rozważanym zakresie, a więc musi ponieść koszty rekultywacji gruntu. Powołano się także na orzecznictwo tut Sądu wskazując jednocześnie, iż podmiot, za który działa Starosta winien być podmiotem realnie istniejącym. W skardze na powyższą decyzję "N." zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wszechstronny i wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego, rozpatrzenie tego materiału w sposób sprzeczny z zasadami prawidłowego rozumowania, a w konsekwencji poczynienie nieprawidłowych ustaleń faktycznych, art. 12 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, art. 102 ustawy o ochronie środowiska, a także przepisów art. 158 i nast. Kodeksu handlowego poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja jest wewnętrznie sprzeczna i uchybiająca w sposób oczywisty przepisom prawa. Podstawą dla prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie może być tylko wnikliwa i prawidłowa analiza dostarczonych w toku postępowania przez Skarżącą Spółkę dowodów skażenia nieruchomości, wskazujących jednocześnie na fakt powstania skażenia przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 lipca 2001 r., a nawet przed dniem zawiązania Spółki N. Ewentualnie po tym dniu na terenach użytkowanych wyłącznie przez [...]. Stanowisko organu II instancji zgodnie z którym N. nie udowodniła, iż skażenie nastąpiło przed 1 października 2001 r. nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z załączonych dowodów wynika, że skażenie powstało przed dniem 1 października 2001 r., a nawet przed objęciem skażonych nieruchomości we władanie. Z kolei po ich objęciu, posiadaczem zależnym skażonych nieruchomości była [...]. Działalność polegająca na magazynowaniu, przetwarzaniu i dystrybucji produktów ropopochodnych na terenie skażonych nieruchomości w Nowej Wsi Wielkiej prowadzona była od 1979 r. Do 1 lipca 1997 r. właścicielem bazy była Centrala Produktów Naftowych. Wykluczone jest zatem ustalenie N. jako podmiotu odpowiedzialnego za skażenie, a co za tym idzie obowiązanego, na mocy wskazanych przepisów, do rekultywacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zdaje się potwierdzać to stanowisko stwierdzając [...] jako następcę prawnego i sprawcę zanieczyszczeń. Takie rozstrzygnięcie, gdzie z jednej strony organ administracji twierdzi, że Skarżąca nie udowodniła, iż zanieczyszczenia dokonał inny podmiot aniżeli Skarżąca, z drugiej zaś strony organ ustala odpowiedzialność Spółki tylko i wyłącznie na tej zasadzie, że jest ona rzekomym następcą prawnym nieistniejącego podmiotu, który dokonał zanieczyszczenia, jest zupełnie niezrozumiałe i sprzeczne z prawem. Jeżeli zanieczyszczenia spowodował [...], podmiot, który nie może być uznany za poprzednika Skarżącej spółki, a zanieczyszczenie powstało sprzed 1 października 2001 r. to należy przyjąć, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 12 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. "N." nie jest następcą prawnym [...] W sprawie nie można mówić o wstąpieniu przez Skarżącą Spółkę we wszystkie prawa i obowiązki jakiejkolwiek innej spółki prawa handlowego, skoro Skarżąca nie była spółką przejmującą, jak również nie powstała z połączenia spółek. Niezasadne jest powoływanie się przez organ II instancji na fakt, że odpowiedzialność za szkodę w środowisku naturalnym ma charakter stosunku prawno–rzeczowego i związana jest z konkretną nieruchomością. Takie rozumienie podstaw odpowiedzialności przeczy istocie uregulowania zawartego w art. 12 ustawy z 27 lipca 2001 r. Powołany przepis czyni odpowiedzialnym za szkodę w środowisku podmiot, który rzeczywiście ją wyrządził., a nie każdoczesnego właściciela skażonej nieruchomości. W ocenie Skarżącego, organ przekroczył ustawowy termin na wydanie decyzji w przedmiocie ewentualnego odrzucenia wniosku. Wniosek został sporządzony i doręczony 24 czerwca 2004 r., Starosta B. sporządził dopiero 28 czerwca 2005 r. decyzję, która została doręczona kilka dni później, a więc po upływie roku od dnia złożenia wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jakkolwiek Sąd nie w pełni podziela wszystkie stwierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (pomijając styl), to jednak zadaniem Sądu jest zbadanie legalności, rozumianej jako zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, zaskarżonej decyzji z obiektywnym porządkiem prawnym. Mając powyższe na uwadze nie stwierdzono, aby zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozważając treść artykułu 12 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm. zwana dalej ustawą wprowadzającą), nie można pominąć treści ustawy "zasadniczej" czyli ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Obie ustawy należy rozpatrywać łącznie. W ustawie z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska problematyka ochrony powierzchni ziemi była regulowana w dziale II tej ustawy, rozdziale 1 zatytułowanym "Ochrona powierzchni ziemi oraz kopalin". W przepisach tych wskazano, że powierzchnia ziemi łącznie z glebą i rzeźbą terenu podlega ochronie, polegającej w szczególności na zapobieganiu i przeciwdziałaniu ich niekorzystnym zmianom, a w razie uszkodzenia lub zniszczenia – na przywróceniu do właściwego stanu. Ustawa ta straciła moc na podstawie art. 2 pkt 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.). Art. 7 ustawy z dnia 27 października 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) ustanawia ogólną regułę - Kto powoduje zanieczyszczenie środowiska ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. Jest to odpowiedzialność na zasadzie winy, zbliżona do odpowiedzialności z art. 415 K.c. Ogólną regułę ustanawia także przepis art. 102 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska – władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2-5, do przeprowadzenia ich rekultywacji. Niedopełnienie tego obowiązku jest penalizowane przez przepis art. 335 ustawy. Generalnie zasada ta ma zastosowanie do stanów faktycznych od momentu wejścia w życie ustawy, czyli od 1 października 2001 r. Obowiązuje zasada bezpośredniego działania nowej ustawy, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Należy także zwrócić uwagę, że ustawa - przepisy wprowadzające posługuje się terminem "władający powierzchnią ziemi". Oznacza to położenie akcentu na fizyczne i faktyczne władanie powierzchnią ziemi, a nie na tytuł prawny do nieruchomości. Koszty rekultywacji ponosi władający powierzchnią ziemi. Wyjątki od tej generalnej zasady przewidziane są w art. 100 ust. 2-5 ustawy Prawo ochrony środowiska, które należy powiązać z treścią art. 12 przepisów wprowadzających. Jeżeli władający powierzchnią ziemi wykaże, iż zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, dokonane po dniu objęcia przez niego władania, spowodował inny wskazany podmiot, to obowiązek rekultywacji spoczywa na tym podmiocie. Jeżeli zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie terenu odbyło się za zgodą lub wiedzą władającego powierzchnią ziemi, jest on obowiązany do ich rekultywacji solidarnie ze sprawcą (art. 102 ust. 2-3 prawa ochrony środowiska). Ustawa przewiduje także w jakich sytuacjach starosta dokonuje rekultywacji i kto ponosi tego koszty (art. 102 ust. 4-6 cytowanej wyżej ustawy). Przepis art. 102 ustawy Prawo ochrony środowiska ustanawia regułę, którą w uzasadnieniu do projektu ustawy określono następująco: "Przywrócenie jakości gleby i ziemi do wymaganych standardów obciąża w pierwszej kolejności sprawcę, a jeżeli nie można ustalić lub obowiązku tego nie da się wyegzekwować, to obowiązek ten będzie ciążył na staroście". Zasady te, jak to już wyżej wskazano, obowiązują od daty wejścia w życie ustawy, także w myśl zasady, że prawo nie działa wstecz. W tej sytuacji logicznego wymiaru nabiera treść przepisu art. 12 przepisów wprowadzających, które dotyczą sytuacji faktycznej przed wejściem w życie ustawy. Podmiot, który włada powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, może uwolnić się od obowiązku dokonania rekultywacji, jeżeli wykaże, że zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu zostało spowodowane przez inny podmiot, przed dniem wejścia w życie ustawy. Z treści ustawy nie wynika, że to musi być poprzedni właściciel. Podmiotów władających powierzchnią ziemi przed wejściem w życie ustawy może być wiele – chodzi jednak o ten podmiot, który dokonał zanieczyszczenia ziemi. Akcentowane w decyzji skutki przekształceń podmiotowych Centrali Produktów Naftowych nie mają w sprawie zasadniczego znaczenia. Istotne znaczenie ma wskazanie podmiotu władającego powierzchnią ziemi czyli właściciela lub innego podmiotu wskazanego w ewidencji gruntów (art. 3 pkt 44 Prawa ochrony środowiska). "Władać" według słownika języka polskiego to "sprawować władzę, panować, rządzić (komputerowy słownik języka polskiego). Omawiana w decyzji kwestia następstwa prawnego nie ma w sprawie znaczenia. Skarżący trafnie podnosi niezasadne powoływanie się przez organ na zasady odpowiedzialności za szkody w środowisku naturalnym. Odpowiedzialność ta nie kształtuje się na zasadach stosunku prawno – rzeczowego na podstawie przepisów prawa cywilnego, a na podstawie przepisów o odpowiedzialności publiczno prawnej za rekultywacje powierzchni ziemi. Zasady odpowiedzialności za rekultywacje, w warunkach rozpatrywanej sprawy, reguluje prawo administracyjne, a nie prawo cywilne. Każdy kto znajdzie się w sytuacji opisanej normą prawa administracyjnego obowiązany jest do zachowania nakazanego treścią tej normy. Jest to stosunek publicznoprawny, a nie cywilny, charakteryzujący się równością podmiotów. Na marginesie tylko należy podnieść, że na gruncie prawa administracyjnego nie obowiązuje zasada sukcesji uniwersalnej. Wyłom od tej zasady wprowadził przepis art. 494 § 2 K.s.h. Zgodnie z powszechnie aprobowanym poglądem, podstawowym elementem aktu administracyjnego jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie przez organ administracji publicznej (lub inny mający umocowanie) o prawach i obowiązkach zindywidualizowanego adresata, w konkretnym stanie faktycznym i prawnym. W doktrynie przyjęto pogląd, że co do zasady zmiana jednego z tych elementów składowych powoduje że dany akt administracyjny przestaje wiązać. Na pojęcie zindywidualizowanego stanu faktycznego (sprawy) składają się dwa elementy: po pierwsze okoliczności faktyczne, po drugie podmioty uczestniczące w zdarzeniu, bądź których zdarzenie bezpośrednio dotyczy, pozostające w bezpośrednim związku z określonymi okolicznościami faktycznymi. Obydwa elementy, zarówno podmiotowy jak i przedmiotowy, muszą być zindywidualizowane (Krystian M. Ziemski: Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Wydawnictwo naukowe UAM Poznań 2005 r. str. 321). Akt administracyjny skierowany do którejś z łączących się spółek, co do zasady nie może być wiążący wobec nowej spółki powstałej w wyniku połączenia, czy też akt administracyjny skierowany do spółki przejmowanej nie może być wiążący wobec spółki przejmującej (A. Piotrowska: Sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych – rozważania na tle art. 494 § 2 i 5 k.s.h Przegląd prawa handlowego nr 9 z 2003 r., postanowienie SN z 24.6.2004 III CK 178/03 LEX nr 134414) Wymagane są przekształcenia podmiotowe decyzji. Pozostawiając jednak te rozważania na boku należy stwierdzić, że rację ma skarżący gdy stwierdza, że wniesienie podania (zgłoszenia) wszczyna postępowanie administracyjne. W rozpatrywanej sprawie nie są wyłączone reguły ogólne K.p.a., ale są one modyfikowane. Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Art. 12 ustawy wprowadzającej zawiera przepisy szczególne w rozumieniu art. 63 § 2 K.p.a., które odmiennie regulują dwie kwestie: - wymagane załączniki do zgłoszenia, - sposób załatwienia zgłoszenia, które nie odpowiada wymaganym warunkom. Wymagane załączniki to: 1) wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentacja potwierdzająca niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu, 2) opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą zdarzeń był inny podmiot. Zgodnie z wymogami K.p.a., pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga wydania decyzji (uchwała SN z 8.6.2000 r. III ZP 11/00, OSNP z 2000 r. nr 19, poz. 702). Ustawa wprowadzająca wprowadza w tym zakresie odmienne zasady. Starosta w drodze decyzji odrzuca zgłoszenie. Istotna jest zatem odpowiedź na pytanie, jakie przesłanki decydują o odrzuceniu i czy w rozpatrywanej sprawie zostały one spełnione. Jest to jednocześnie odpowiedź na pytanie, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Warunki, w jakich starosta może odrzucić zgłoszenie są określone dość enigmatycznie. Starosta odrzuca zgłoszenie, jeżeli "nie są spełnione warunki ustawy". "Warunki ustawy" to przede wszystkim warunki wskazane w przepisach art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej. Muszą zatem istnieć wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi, przy czym zanieczyszczenie to nastąpiło przed wejściem w życie ustawy (czyli przed 1 października 2001 r.) i zostało spowodowane przez inny podmiot. Należy także zawrzeć opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Interpretując ten wymóg ustawowy należy wskazać, że chodzi tutaj o opis przebiegu działań – opis produkcji, względnie czynności innego podmiotu, z którego będzie wynikało, że taki a nie inny sposób działania doprowadził do zanieczyszczenia ziemi. Nie będzie tutaj wystarczające podanie np. nazwy samego przedsiębiorstwa, ale wskazanie, że określony sposób prowadzenia działalności gospodarczej doprowadził do zanieczyszczenia powierzchni ziemi. W ocenie Sądu, organy orzekające trafnie oceniły, że zgłoszenie nie odpowiada wymogom art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej. Przemawia to za oddaleniem skargi mimo nieco odmiennej argumentacji organów administracji, co powoduje, że zaskarżona decyzja w ostateczności odpowiada prawu. Tym samym nie dopuszczono się naruszenia wskazanego w skardze art. 12 ustawy wprowadzającej. Strona zgłaszająca zanieczyszczenie terenu załączyła wyniki badań 4 działek, przy czym tylko w odniesieniu do jednej działki (nr [...]) stwierdzono przekroczenie norm standardów gleby. Przepis art. 12 ust. 1 wymaga, aby zanieczyszczenie powierzchni ziemi zostało dokonane przez inny podmiot, niż władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy. Badania przeprowadzono w 2000 r., natomiast N. istnieje i włada tym terenem od 1977 r. nie został tym samym spełniony ustawowy warunek, o jakim mowa w przepisie art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Nie został także spełniony kolejny wymóg – opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot. Dokonane zgłoszenie nie zawiera takiego opisu. Nie może być także skuteczne wskazanie na spółkę [...] jako sprawcę zanieczyszczenia. Tereny te zajmowane przez tę Spółkę na mocy umowy cywilnoprawnej. Ustawa wprowadzająca mówi o władającym powierzchnią ziemi. Ustawa – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902) zawiera legalną definicję podmiotu "władającego powierzchnią ziemi" (art. 3 pkt 44). Rozumie się przez to właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem – podmiot ujawniony jako władający. Załączone wypisy z ewidencji gruntów potwierdzają, że to N. jest właścicielem wskazanych działek. Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że nastąpiło przedawnienie wydania zaskarżonej decyzji. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.). Żądanie zostało doręczone 28 czerwca 2004 r., a nie jak podaje skarżący 24 czerwca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie podniosło, że ustawa nie mówi o wydaniu decyzji ostatecznej. Decyzja organu I instancji została wydana przed upływem roku od daty zgłoszenia, nie nastąpiło zatem przedawnienie jej wydania. Przedstawiona wyżej interpretacja art. 12 ustawy wprowadzającej oparta jest na gramatycznej wykładni tego przepisu i doprowadziła do tych samych rezultatów co w zaskarżonej decyzji. Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalenie skargi.