II SA/Gl 1092/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Protokolant stażysta Ewelina Kutermankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 października 2006 r. sprawy ze skargi M.W., W.W., B. B. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki linii wysokiego napięcia oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. pierwszą zapadłą w sprawie decyzją z dnia [...]r. umorzył postępowanie administracyjne dotyczące stanu technicznego linii wysokiego napięcia przebiegającej nad budynkiem mieszkalnym położonym na działce w Z. przy ulicy [...], stanowiącej własność W. i M. W. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. podzielając pogląd organu pierwszej instancji o bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji gdy nie stwierdzono, że stan techniczny słupów nie jest nieodpowiedni. Na skutek skargi wniesionej przez W. i M. W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 września 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1326/03, uchylił obie powyższe decyzje. W motywach tego orzeczenia Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie zajęły jednoznacznego stanowiska, czy przedmiotem postępowania był tylko stan techniczny urządzeń energetycznych, czy też ewentualne samowolne ich wzniesienie, bądź – jak tego domagali się skarżący – również szkodliwe oddziaływanie linii na życie, zdrowie i bezpieczeństwo mienia. Wielowątkowość sprawy wymagała zaś chronologicznego uporządkowania toku postępowania. Najpierw należało wyjaśnić, czy sporna inwestycja powstała zgodnie z obowiązującymi w dacie budowy przepisami prawa budowlanego. W tym kontekście Sąd zauważył, że nie odpowiada wymogom proceduralnym twierdzenie, że nie można jednoznacznie udowodnić, że budowa linii wysokiego napięcia jest samowolą budowlaną. Dopiero po wyjaśnieniu tego zagadnienia, w zależności od ustaleń organu, należało przeprowadzić postępowanie w trybie at. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, bądź – gdyby uznano, że roboty przeprowadzono zgodnie z prawem – prowadzić postępowanie na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...]r. powtórnie umorzył postępowanie, decyzja ta na skutek odwołania W. i M. W. i B.B. została uchylona decyzją Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zasadniczą przyczyną podjęcia przez organ odwoławczy kasacyjnego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził wnikliwego postępowania wyjaśniającego, nie zastosował się również do wskazań zawartych w orzeczeniu sądu administracyjnego. Skargę wniesioną na powyższą decyzję przez W. i M.W. oraz B.B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił postanowieniem z dnia 9 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 1093/05. Kolejną decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 104 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. orzekł o odmowie wydania nakazu rozbiórki linii wysokiego napięcia 110 kV przebiegającej nad działką nr [...] w Z. przy ulicy [...]. Uzasadniając tę decyzję organ nadzoru budowlanego podał, że napowietrzna linia elektroenergetyczna 110 kV relacji A.-K., przebiegająca m.in. nad budynkiem mieszkalnym przy ulicy [...] wybudowana została w latach [...], a następnie przebudowana (wymieniono przewody i izolatory) w latach [...]. Nie można jednak stwierdzić, że linia ta wybudowana została w warunkach samowoli budowlanej. Budowa tego typu obiektów budowlanych, strategicznych dla kraju, odbywała się za zgodą i pozwoleniem na szczeblach ministerialnych. Obecnie nie ma możliwości dotarcia do akt administracyjnych, pomimo starań czynionych przez organ. Linia napowietrzna 110 kV stanowi podstawowe źródło zasilania w energię elektryczną stacji transformatorowej 110/15 kV "[...]" i jest jednym z podstawowych źródeł zasilania Firmy A Z. oraz osiedla mieszkaniowego [...]. Następnie organ stwierdził, że skoro nie występują przesłanki, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., niedopuszczalne jest orzekanie o rozbiórce wzniesionego obiektu. W odwołaniu od tej decyzji W. i M.W. oraz B.B. wnieśli o jej uchylenie. Zarzucili, że decyzja zawiera wewnętrzną sprzeczność, nie można bowiem równocześnie twierdzić, że linia jest wybudowana samowolnie i nie jest to samowola budowlana. Organ pierwszej instancji nie zastosował się przy tym do wiążących wytycznych zarówno sądu administracyjnego, jak i organu odwoławczego. Odwołujący się podnieśli również, że bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje fakt, że sporna linia stanowi źródło zasilania prywatnej firmy B Z. i stacji [...]. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...]r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że kierując się wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 29 września 2003 r. organy czyniły starania w celu dotarcia do dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę linii, wybudowanej w latach [...]. W aktach sprawy znajduje się protokół z przeglądu technicznego linii z dnia [...]r., wskazania lokalizacyjne z dnia [...]r. dla projektowanej przebudowy linii, projekt przebudowy z [...]r. wykonany przez Firmę C opatrzony klauzulą "poufne". Brak pozwolenia na budowę, w tym projektu technicznego w oparciu o które wybudowano linię, nie pozwala na stwierdzenie, że budowa wykonywana była z naruszeniem prawa, ani na określenie tego naruszenia. Oczywistym jest natomiast, że inwestycja miała wymiar strategiczny i realizowana była za wiedzą i pod nadzorem ówczesnych władz. Istniały zatem warunki do wydania decyzji o odmowie wydania nakazu rozbiórki linii na odcinku przebiegających nad działką nr [...], takie żądanie sformułowała strona. Odnośnie stanu technicznego linii wysokiego napięcia organ odwoławczy zauważył, że stanowi to przedmiot oddzielnego postępowania, a jego zakończenie w znacznej mierze zależy od postawy skarżącej B.B., która skutecznie uniemożliwia wykonanie ekspertyzy słupa nr [...], zlokalizowanego na jej nieruchomości. Z kolei ekspertyza wykonana na zlecenie Ś. Urzędu Wojewódzkiego dotycząca oddziaływania przedmiotowej linii oraz pomiary natężenia pola elektromagnetycznego pod linią wykazały brak bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. i W. W. oraz B.B. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz wznowienie wszystkich postępowań prowadzonych w granicach sprawy, nadto zażądali zwrotu kosztów postępowania. Skarżący przede wszystkim zarzucili, że organy administracyjne nie zastosowały się do wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 września 2003 r., ponadto lekceważą zagrożenie życia, zdrowia i mienia wielu ludzi. Istnienie linii wysokiego napięcia z każdym dniem zwiększa to niebezpieczeństwo, w konsekwencji może prowadzić do zmian nieodwracalnych. W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie tej skargi podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem skarżący M.W. zażądał "unieważnienia wszystkich postępowań prowadzonych na przestrzeni kilku ostatnich lat w granicach tej sprawy". Następnie wyraził zapatrywanie, że Spółka D nie powinna być stroną przedmiotowego postępowania, Spółka ta czerpiąc korzyści majątkowe nie poczuwa się do odpowiedzialności ze wyrządzoną szkodę i lekceważy zagrożenia związane z istnieniem spornej linii energetycznej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż będąca przedmiotem skargi decyzja, pomimo częściowo błędnego jej umotywowania, w ostatecznym wyniku nie narusza prawa. W oparciu zaś o kryterium zgodności z prawem, a zatem legalności, sąd administracyjny władny był dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W punkcie wyjścia rozważań zauważyć przyjdzie, że sąd administracyjny dokonał już kontroli decyzji wydanych w granicach rozpoznawanej sprawy na poprzednim etapie postępowania, a w wyroku z dnia 29 września 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1326/03, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził swą ocenę prawną. Słusznie stwierdzają skarżący, że wyrażona w tym orzeczeniu ocena prawna i zawarte wskazania co do dalszego postępowania były wiążące dla organów administracyjnych. Dodać trzeba, że oceną tą, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), związany jest również Sąd w trakcie ponownej kontroli wykonywania administracji publicznej przez organy nadzoru budowlanego. Jednakże wbrew odmiennym twierdzeniom skarżących nie można postawić tym organom zarzutu, by postępowanie zasadniczo prowadzone było niezgodnie z wiążącymi wskazaniami sądu administracyjnego co do dalszego postępowania. Po ustaleniu, że linia energetyczna napowietrzna 110 kV relacji "[...]" w Z. realizowana była w latach [...], co nie stanowi przedmiotu sporu, organy czyniły starania zmierzające do odszukania dokumentów, których treść pozwoliłaby na stwierdzenie, czy budowa prowadzona była legalnie, głównie pozwolenia budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Świadczy o tym korespondencja kierowana do Zakładu Energetycznego C. S.A. (po wykonaniu linii inwestycja weszła w skład majątku ZE C.), Spółki E (następcy prawnego generalnego wykonawcy linii), Ministerstwa Gospodarki czy też Prezydenta Miasta Z. Nieodnalezienie dokumentów z okresu budowy linii, poza kopią protokołu z przeglądu technicznego linii z dnia [...]r., nie oznacza jeszcze, aby móc skutecznie twierdzić, że roboty budowlane przy budowie linii prowadzone były nielegalnie, tzn. bez pozwolenia na budowę. Warto zwrócić uwagę, że w wymienionym protokole mowa jest o "dokumentacji technicznej", która miała zostać przekazana [...]r. ZE C. (pkt 8), a ponadto stwierdzono, że "linia została wykonana z dokumentacją techniczną i obowiązującymi przepisami (pkt 14). O prowadzeniu robót bez wymaganego pozwolenia na budowę nie świadczy treść pisma Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. z którego wynika, że w zasobach archiwalnych Urzędu Miejskiego znajdują się zbiory akt i rejestry pozwoleń na budowę z lat [...] i wcześniejszych, natomiast brak pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie spornej linii energetycznej. Uwzględnić bowiem należało, że w okresie budowy linii terenowy organ administracji państwowej szczebla podstawowego nie był organem właściwym do orzekania w sprawach budownictwa specjalnego. W zakresie budowy sieci elektroenergetycznych organem takim był Minister Górnictwa i Energetyki (por. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1961 r. w sprawie budownictwa specjalnego – Dz. U. Nr 35, poz. 176 ze zm., § 11 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 2). Tymczasem z odpowiedzi udzielonej przez Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej na zapytanie organu odwoławczego wynika, że w zasobach archiwalnych tego Ministerstwa brak jest dokumentacji z lat ubiegłych dotyczących inwestycji realizowanych przez przedsiębiorstwa energetyczne. Okoliczność, na którą powodują się skarżący, a mianowicie, że przebieg linii energetycznej po zakończeniu budowy nie został wprowadzony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, czego dowodem jest wydany w dniu [...]r. wyrys z mapy nieruchomości, również nie świadczy o nielegalności budowy, skoro na innych wyrysach, np. z dnia [...]r. przebieg linii obok ulic [...] i [...] został uwidoczniony. Wytknąć należy organom, że nie zajęły jednoznacznego stanowiska czy sporna linia energetyczna została wybudowana zgodnie z prawem, do czego obligowała ocena prawna wyrażona w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym bardziej, że zebrany w sprawie materiał dowodowy uprawniał organy do wyrażenia takiego stanowiska. Organy dostrzegły i prawidłowo ustaliły, że w [...]r. linia energetyczna została przebudowana na odcinku od słupa nr [...] do słupa nr [...], a zatem obejmującym swym zasięgiem nieruchomości skarżących, a roboty polegały m.in. na wymianie przewodów i izolatorów. W celu przeprowadzenia tych robót wykonany został projekt techniczny, wydane zostały w dniu [...]r. wskazania lokalizacyjne, zaś decyzją z dnia [...]r. nr [...] Architekt Miejski w Z. zatwierdził projekt techniczny i udzielił Rejonowej Dyrekcji Inwestycji w Z. pozwolenia na przebudowę istniejącej linii napowietrznej 110 kV na odcinku pomiędzy stanowiskami [...] i [...]. Decyzja ta stała się ostateczna i na jej podstawie wykonane zostały roboty związane z przebudową linii. Przyjąć zatem należało uwzględniając cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, że skoro w późniejszym czasie wydane zostało pozwolenie na przebudowę linii, to również budowa linii zrealizowania została na podstawie pozwolenia na budowę. Nie sposób bowiem założyć, że właściwy organ administracji budowlanej udziela pozwolenia na przebudowę obiektu (budowli) w sytuacji, gdy uprzednio obiekt ten powstał samowolnie bądź też z istotnymi odstępstwami od warunków i ustaleń pozwolenia bez przeprowadzenia postępowania w kierunku oceny skutków niezgodnej z przepisami budowy. Odnosząc się zaś do zastrzeżeń skarżącego M.W. co do legalności decyzji z [...]r. o pozwoleniu na przebudowę linii wskazać jedynie trzeba, że decyzja ta zgodnie z zasadą trwałości decyzji (art. 16 § 1 kpa) korzysta z domniemania mocy obowiązującej, zatem obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie wzruszona w jednym z trybów nadzwyczajnych. Z kolei nawiązując do rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu cywilnym w sprawie z powództwa skarżących W. i M.W. przeciwko B. Zakładowi Elektroenergetycznemu S.A. w B. o nakazanie usunięcia linii wskazać przyjdzie, że również w tym procesie – wbrew twierdzeniom skarżącego na rozprawie – nie ustalono, by sporną linię wybudowano niezgodnie z prawem. Wprost przeciwnie, w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego w C. z dnia [...]r., sygn. akt [...] oddalającego apelację skarżących od wyroku Sądu Rejonowego w Z. oddalającego powództwo, stwierdzono, że "sporna linia energetyczna została zlokalizowana na nieruchomości powodów rzeczywiście bez ich zgody, a właściwie bez zgody ich poprzedników prawnych – rodziców powódki. ale też wybudowana została zgodnie z obowiązującymi przepisami ...". Całokształt rozważań skłania do konkluzji, iż istniały przesłanki do umorzenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Nie można bowiem na podstawie wymienionego przepisu orzec o rozbiórce obiektu czego żądali skarżący, w sytuacji stwierdzenia, że obiekt wybudowany został zgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. W niniejszej sprawie z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) i wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi. Uchybienie organu polegające na wydaniu merytorycznej decyzji o odmowie wydania nakazu rozbiórki zamiast decyzji o umorzeniu postępowania z powołaniem się na proceduralny przepis art. 105 § 1 kpa, w ocenie Sądu, nie wywarło wpływu na finalny wynik sprawy. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy istniejąca linia energetyczna w chwili obecnej znajduje się w odpowiednim stanie technicznym względnie użytkowana jest w sposób zagrażający życiu, zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. Wszczęciu i prowadzeniu postępowania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane nie stoi na przeszkodzie umorzenie postępowania w sprawie legalności budowy obiektu. Wprost przeciwnie, organ nadzoru budowlanego po sygnalizacji strony winien z urzędu wszcząć postępowanie w tym przedmiocie, na co także wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 września 2003 r. Jak wynika ze stanowiska organu, którego decyzję zaskarżono, ponadto z przedstawionych akt administracyjnych postępowanie administracyjne w tym przedmiocie zostało już wszczęte. Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. SW