III SA/Wa 230/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Kleiber, sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), asesor WSA Maciej Kurasz, , Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi K. U. na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] marca 2004r., nr [...], 2) określa, że decyzje których nieważność stwierdzono nie mogą być wykonane w całości Umowa spółki cywilnej zawarta przez K. U. i E. G. prowadząca działalność gospodarcza pod nazwą Przedsiębiorstwo Usługowo Handlowe "R." spółka cywilna w G., w której wspólnikami byli K. U. oraz E. G. została rozwiązana uchwałą wspólników z [...] października 2002r. (k.23 akt administracyjnych). Decyzją z [...] marca 2004r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej Prezes Zarządu PFRON), na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm., dalej zwana ustawą o rehabilitacji), art. 21 § 1 pkt 1 i § 3, art. 51 § 1 oraz art. 53 § 1 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 1997r. Nr 137, poz. 926 ze zm., dalej O.p.), określił ww. spółce cywilnej wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej PFRON), w tym zaległość za okres od stycznia do października 2001r. wraz z odsetkami. W uzasadnieniu stwierdził, iż strona nie wywiązała się z obowiązku dokonania należnych wpłat wraz z odsetkami na PFRON za ww. okres. Wyjaśnił ponadto, że wysokość odsetek określonych w sentencji naliczono na dzień wydania decyzji, tj. [...] marca 2004r. W uzasadnieniu wskazano inną kwotę wysokości zobowiązania niż ta, wynikająca z sentencji. Decyzja została doręczona: 1) zarówno na adres spółki cywilnej, i w tym przypadku odbiór jej potwierdził pracownik spółki z o.o. o tej samej nazwie co spółka cywilna, tj. PUH "R." w dniu 2 kwietnia 2004r. (k.15 akt administracyjnych); 2) na adres byłego wspólnika spółki cywilnej K. U., a jej odbiór potwierdziła E. G. - była wspólniczka spółki w dniu 26 kwietnia 2004r. (k.14 akt administracyjnych). Tym samym termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 10 maja 2004r. K. U. w odwołaniu z 10 maja 2004r. (data nadania na poczcie 11 maja 2004r. - k.1 akt administracyjnych) stwierdził, iż ww. decyzja została skierowana do rozwiązanej spółki, która zaprzestała działalności gospodarczej. Utraciła zatem byt prawny jako pracodawca zobowiązany do dokonywania wpłat na rzecz funduszu. Wyjaśnił ponadto, iż decyzję doręczono byłemu wspólnikowi, który nigdy nie był pracodawcą zobowiązanym do świadczeń na rzecz PFRON. Minister Polityki Społecznej decyzją z [...] października 2005r., na podstawie art. 49 ust. 1 i 4 ustawy o rehabilitacji i art. 233 § 2 O.p., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż strona była zobowiązana do dokonania wpłat na PFRON w terminie do dnia 20 następnego po miesiącu, w którym zaistniały okoliczności powodujące powstanie obowiązku wpłat. Przyznał ponadto, iż pracodawcą zobowiązanym do dokonywania wpłat na PFRON była spółka cywilna "R." K. U. i E. G., która została rozwiązana z [...] października 2002r., a przedsiębiorcy będący jej wspólnikami wykreśleni z ewidencji. W związku z tym decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do nieistniejącego podmiotu. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by organ wydał decyzję zgodnie z art. 108 § 1 O.p., mówiącym o odpowiedzialności osób trzecich. Stwierdzono również, iż decyzja organu pierwszej instancji skierowana została wyłącznie do jednego ze wspólników spółki cywilnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzuciła ww. decyzji Ministra Polityki Społecznej naruszenie art. 108 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 233 § 2 O.p. i wniosła o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 247 § 1 pkt 3 i 5 O.p. Zaskarżona decyzja w jej ocenie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organy błędnie ustaliły stronę postępowania - nieistniejącą spółkę cywilną. Organ pierwszej instancji nieprawidłowo też przesłał swą decyzję określającą wysokość zobowiązania na adres jednego ze wspólników, który nigdy nie był strona w sprawie, więc nie wydał decyzji zgodnie z art. 108 O.p. Skarżący wyjaśnił ponadto, iż jego pismo z 10 maja 2004r. błędnie zostało zakwalifikowane jako odwołanie, zamiast jako wniosek o umorzenie postępowania. Minister Pracy i Polityki Społecznej odpowiadając na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wskazał iż, zgodnie z art. 115 O.p. wspólnik spółki cywilnej odpowiada całym swoim majątkiem solidarnie ze spółką i z pozostałymi wspólnikami za zaległości podatkowe spółki i wspólników, wynikające z działalności spółki. K. U. w momencie rozwiązania spółki był jej wspólnikiem i na tej podstawie, po jej rozwiązaniu odpowiadał za jej zobowiązania. Organ pierwszej instancji w toku postępowania wyjaśniającego nie ustalił odpowiedzialności podatkowej osób trzecich i skierował decyzję wymiarową do podmiotu nieistniejącego. Zobowiązanie z tytułu wpłat na PFRON winno natomiast nastąpić jedynie w ramach decyzji wydanej do "byłych" wspólników spółki, w trybie art. 115 O.p. Minister uznał też, że niezasadne było przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności i byłoby niewystarczające. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są zasadne. Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. Sąd kierując się przesłanką zgodności z prawem kontroluje również decyzje, które poprzedzały wydanie zaskarżonej decyzji, ale tylko w zakresie, w jakim jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy (art. 135 P.p.s.a.) Oznacza to, iż do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga ponadto w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały wyeliminowaniem z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, z uwagi na naruszenia prawa dające podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Obie decyzje w sposób rażący naruszają prawo. Przypomnieć na wstępie należy, że o rażącym naruszeniu prawa mówimy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Teza ta, wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, stanowiąc podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też przybrało ono postać kwalifikowanego naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ administracji publicznej w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości (por. np. wyrok NSA z 13 lipca 2001r., sygn. akt III SA 1110/00, niepubl.). Skład orzekający w przedmiotowej sprawie, uwzględniając powyższe uwagi, stwierdza, po pierwsze, że organ drugiej instancji koncentrując się na meritum sprawy nie dostrzegł uchybienia terminowi do wniesienia odwołania przez stronę - podmiot, który miał interes prawny do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, byłego wspólnika cywilnej. Decyzja Prezesa Zarządu PFRON została, jak wynika z akt administracyjnych, doręczona pod dwa adresy: 1) w dniu 2 kwietnia 2004r. na adres nieistniejącej od około dwóch lat spółki cywilnej - Przedsiębiorstwa Usługowo Handlowe "R." w G., który to adres okazał się adresem spółki z o.o., o tej samej nazwie (k.15 akt administracyjnych) oraz 2) w dniu 24 kwietnia 2004r. na adres K. U. - byłego wspólnika spółki cywilnej (k.14 akt administracyjnych). K. U. nadał pismo, które zostało potraktowane przez organy administracji publicznej jako odwołanie, w dniu 11 maja 2004r. (data stempla pocztowego - k.1 akt administracyjnych). Tym samym doszło do jednodniowego uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. W świetle bowiem z art. 223 § 2 O.p. termin do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna swój bieg od doręczenia decyzji stronie. Skoro decyzję doręczono skarżącemu w dniu 24 kwietnia 2004r. (sobota), co nie było w sprawie kwestionowane, należało uznać, że 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 10 maja 2004r. (poniedziałek). Wprawdzie skarżący podnosi w skardze, że nie był stroną, która została wskazana w decyzji organu pierwszej instancji, w nagłówku decyzji wymieniono bowiem nieistniejącą spółkę cywilną, niemniej jednak jest on osobą trzecią, o której mowa w art. 115 O.p. (byłym wspólnikiem spółki cywilnej), której interesu prawnego dotyczy działanie organu. Tym samym została spełniona przesłanka wskazana w art. 133 § 1 O.p., która pozwalała organom administracji publicznej potraktować skarżącego jako stronę postępowania w sytuacji, gdy wniósł zarzuty merytoryczne wobec decyzji, która dotyczyła jego interesu prawnego, a pismo skierowanego do organu w dniu 11 maja 2004r., jako środek odwoławczy od ww. decyzji. Sąd zwraca jednakowoż uwagę, że w działaniach organów, a w szczególności organu drugiej instancji zabrakło konsekwencji. W sytuacji bowiem, gdy pismo strony zostało potraktowane jako odwołanie, należało zbadać, czy wniesione zostało w terminie. Inaczej należy bowiem postępować z środkami odwoławczymi, które nie odpowiadają wymogom formalnym, a inaczej z tymi, które je spełniają. Wynika to zarówno z dyspozycji art. 228 O.p., jak też z art. 233 Op. W sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - doszłoby do uchybienia przez stronę terminowi do wniesienia odwołania, organ odwoławczy winien zatem wydać postanowienie na podstawie art. 228 § 1 pkt 2 O.p., stwierdzającego uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. W orzecznictwie i literaturze powszechnie przyjmuje się, że wówczas organ drugiej instancji nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, bez względu na to z ilu dniowym uchybieniem terminu miałby do czynienia. W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji wydał natomiast rozstrzygnięcie w formie decyzji, w której merytorycznie rozpoznawał sprawę. Tym samym doszło do rażącego naruszenia przepisu wskazanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 233 § 2 O.p., co spowodowało wyeliminowanie przez Sąd administracyjny zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 247 § 1 pkt 3 O.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważa ponadto, iż na zasadzie art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poddał też kontroli sądowej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji z 19 marca 2004r. i w związku z tym doszedł do wniosku, że i ten akt powinien być usunięty z obrotu prawnego. Organ pierwszej instancji w sentencji tej decyzji wskazał bowiem jako stronę spółkę cywilną - Przedsiębiorstwo Usługowo Handlowe "R." K. U., E. G.. Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że uchwałą z [...] października 2002r., na mocy wzajemnego porozumienia wspólników spółka cywilna została rozwiązana. W związku z tym zarówno wszczęcie z urzędu w dniu 9 lutego 2004r. (k.13 akt administracyjnych) postępowania, jak również jego prowadzenie oraz skierowanie przez organ pierwszej instancji decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do nieistniejącego od około dwóch lat podmiotu - spółki cywilnej, bez jednoczesnego przeprowadzenia postępowania w trybie art. 115 O.p. - jest prawnie niedopuszczalne i narusza w sposób rażący dyspozycję art. 208 O.p. Skutkuje też usunięciem z obrotu prawnego przez Sąd administracyjny pierwszoinstancyjnej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 247 § 1 pkt 3 O.p. oraz w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. Od 7 października 2002r. podmiot w stosunku, do którego zostało ono wszczęte postępowanie przez Prezesa Zarządu PFRON, nie istniał. Nie możliwe było zatem wszczęcie, prowadzenie, a tym bardziej zakończenie postępowania w formie decyzji. Zgodnie z treścią wyżej powołanego przepisu art. 208 O.p. wszczęte z urzędu postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Postępowanie podatkowe należy uznać za bezprzedmiotowe, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 1995r., sygn. akt SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/80). Przyczyny tak rozumianej bezprzedmiotowości postępowania mogą być różne. Wchodzą tutaj w grę zarówno zdarzenia faktyczne, jak i prawne. Charakter jednak przyczyn powodujących bezprzedmiotowość postępowania nie ma znaczenia, bowiem powołany przepis nakazuje umorzenie postępowania, gdy stało się ono "z jakiejkolwiek przyczyny" bezprzedmiotowe (por.: B. Brzeziński, M, Kalinowski, M. Mastemak, A. Olesińska "Ordynacja podatkowa - Komentarz", Toruń 2002 s. 688-691). Tym samym organ pierwszej instancji powinien, tak aby nie narazić się na stwierdzenie nieważności swej decyzji, powinien umorzyć postępowanie podatkowe, jako bezprzedmiotowe. Nie przeniósł bowiem, zgodnie art. 115 § 2, 1 i 4 O.p., odpowiedzialności za zobowiązania spółki cywilnej na byłych wspólników, tj. K. U. i E. G.. Sąd w tym miejscu stwierdza, że podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2003r., sygn. akt III SA 78/99, zgodnie z którym w świetle przepisów Ordynacji podatkowej określenie zobowiązania podatkowego [...] ciążącego na rozwiązanej spółce cywilnej może nastąpić tylko w ramach decyzji wydanej przeciwko byłym wspólnikom w trybie art. 115 O.p., orzekającej o odpowiedzialności wspólników spółki za jej zobowiązania. Jeśli bowiem w postępowaniu podatkowym przestała istnieć spółka cywilna, co podkreślono wyżej, wobec niej nie może być wszczęte, ani prowadzone postępowanie, a w konsekwencji nie może być też wydana decyzja określająca zobowiązanie podatkowe. Rozwiązanie spółki cywilnej powoduje, iż za jej zobowiązania do odpowiedzialności mogą być pociągnięci jedynie byli wspólnicy, w szczególnym trybie przewidzianym w art. 115 O.p. Wówczas nie jest konieczne wydawanie i doręczenie decyzji określającej zobowiązanie spółki. Organ ma bowiem, na mocy art. 115 § 4 O.p., możliwość wydania decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności za zobowiązania spółki cywilnej na jej wspólników i w ramach tego postępowania zająć się kwestią określenia wysokości zobowiązania podatkowego, nie ustalonego odrębną decyzją wobec rozwiązania spółki. W tym właśnie postępowaniu przedmiotem sporu między byłymi wspólnikami spółki cywilnej (stronami postępowania), a organem podatkowym może być wielkość należności podatkowych spółki. Odpowiedzialność osobista wspólników, w razie rozwiązania spółki cywilnej, za zobowiązania tej spółki trwa nadal. Sąd mając powyższe okoliczności na względzie, uznał, iż zasadne było wydanie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji na mocy wskazanych wyżej przepisów, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 247 § 1 pkt 3 O.p. Decyzje organów obu instancji w sposób rażący naruszały prawo i stanowiły przesłankę do stwierdzenia ich nieważności. Zakres w jakim decyzje, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu określono na zasadzie art. 152 P.p.s.a.