II SA/Wr 653/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Halina Kremis Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2006 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja Naczelnika Gminy D. z dnia [...]r. nr [...]o wykupie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości zawiera wadę z art. 156 § 1 kpa oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej G. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [...]r. nr [...]o wykupie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o powierzchni [...]ha wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego należącego do M. D. położonego we wsi G., zapisanej w Kw nr [...], powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 158 § 2 kpa, stwierdził, że wyżej opisana decyzja Naczelnika Gminy D. z dnia [...] r. zawiera wadę z art. 156 § 1 pkt 5 kpa, jednak nie można stwierdzić jej nieważności, bowiem wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu organ wskazał, że G. P., spadkobierczyni M. D., występując o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, wyjaśniła, iż nie może dokonać zmiany wpisu w dziale II księgi wieczystej nr [...], gdyż w dziale I tej księgi wpisana jest nieruchomość rolna o powierzchni [...]ha, w skład której wchodzą trzy działki, a ponadto zostało wpisane ostrzeżenie co do niemożności wpisu wyżej wymienionej decyzji Naczelnika Gminy D. w dziale III księgi wieczystej, gdyż niewykonalna jest decyzja, która nie określa numeru działki, a mówi jedynie o części gospodarstwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania z dnia [...]r. nr [...]S. D. stał się właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...]ha, położonego na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] w G.. Dla nieruchomości tej została dnia [...]r. założona księga wieczysta nr [...]. Obecnie dla tej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr [...], z odpisu której z dnia [...] r. wynika, że w dalszym ciągu jako właściciel nieruchomości położonej w G. oznaczonej nr [...], nr [...] i nr [...] o powierzchni [...] ha, wpisany jest S. D.. W księdze wieczystej nie ujawniono Aktu Własności Ziemi wydanego przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. nr [...], na mocy którego właścicielem przedmiotowej nieruchomości po śmierci męża S. D. stała się M. D., mimo że dokument ten został przekazany w dniu [...]r. do PBN w J[...]Nie ujawniono też decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [...]r. nr [...]o wykupie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o powierzchni [...]ha, zapisanej w księdze wieczystej pod nr [...] Organ stwierdził, iż bezspornym jest, że w wyżej wymienionej decyzji Naczelnika Gminy D. nie podano numeru działki, która została wykupiona na rzecz Skarbu Państwa, a podano jedynie jej powierzchnię – [...]ha. Jednak zarówno z wypisu z ewidencji gruntów według stanu na dzień [...]r., jak i z zapisu działu III księgi wieczystej nr [...] wynika jednoznacznie, że chodzi o działkę nr [...]. Kolegium podkreśliło, iż z akt sprawy wynika, że działki nr [...],[...]i [...], powstałe po podziale działki nr [...], stanowią obecnie własność osób fizycznych – działki nr [...] i [...] E. i A. B., a działka nr [...] K. i H. K.. Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło, iż ze względu na to, że decyzja Naczelnika Gminy D. z dnia [...]r. wywołała nieodwracalne skutki prawne z uwagi na sprzedaż części nieruchomości o powierzchni [...]ha, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego M. D., stosownie do art. 156 § 2 kpa nie można stwierdzić jej nieważności, a jedynie można stwierdzić, że wydana ona została z naruszeniem prawa. Oznacza to, iż decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Kolegium stwierdziło, że w tej sprawie Wójt Gminy D. winien wydać w trybie art. 155 kpa decyzję, w której zmieni decyzję Naczelnika Gminy D. z dnia [...]r., poprzez wpisanie w pkt 1 tej decyzji numeru działki przejętej na rzecz Skarbu Państwa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G. P. podniosła, że "z chwilą przejęcia części gospodarstwa na Skarb Państwa działka przez długi okres była w zarządzie Gminy". Zarzuciła, iż organ odwoławczy nie ustalił daty podziału i sprzedaży nieruchomości, a zmiany w zakresie ewidencji dokonane były bezprawnie, na podstawie decyzji nieważnej. Wniosła o dokładne ustalenie, kiedy i na podstawie jakiej decyzji dokonano zmian w katastrze oraz kiedy dokonano podziału i sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu powyższego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że decyzja Naczelnika Gminy D. z dnia [...] r. orzekała o wykupie na rzecz Skarbu Państwa części gospodarstwa rolnego należącego do M. D.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż z wypisu z ewidencji gruntów według stanu na dzień [...]r., jak i z zapisu działu III księgi wieczystej nr [...] wynika jednoznacznie, że w wyżej wymienionej decyzji Naczelnika Gminy D. chodzi o działkę nr [...] Na potwierdzenie powyższego przytoczono zapis: "wszczęcie postępowania przymusowego wykupu w drodze licytacji działki nr [...] wpisanej w Dz[...] zgodnie z wnioskiem i decyzją Naczelnika Gminy D. z dnia [...]r." oraz zaznaczono, że powierzchnia działki nr [...] wynosiła [...]ha. Kolegium wskazało, iż w [...] r. działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...],[...]i [...]. Działki te zostały następnie sprzedane aktami notarialnymi: z dnia [...]r. Nr Rep. A [...]– W. C., z dnia [...]r. Nr Rep. [...]– H. i K. K. oraz z dnia [...]r. Nr Rep. A [...]– M. P.. Obecnie stanowią one własność osób fizycznych – działki nr [...]i [...]E. i A. B., a działka nr [...]w dalszym ciągu .K i H. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że stosownie do art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji w przypadku, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wskazało, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli w wyniku wydania wadliwej decyzji administracyjnej nastąpiło zawarcie umowy notarialnej i przeniesienie własności nieruchomości, jak w tej sprawie, można mówić o nieodwracalności skutków prawnych wywołanych tą decyzją. Wywiodło, że jeżeli brak jest przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego dających organowi podstawę prawną do cofnięcia, zniesienia, odwrócenia skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, to zachodzi ich nieodwracalność. Podkreśliło, że obowiązujące przepisy prawne nie dają podstawy prawnej organowi administracji do unieważnienia aktu notarialnego. Na powyższą decyzję G. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. i z dnia [...]r. – "jako rażąco naruszających obowiązujący stan prawny", o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [...] r. oraz o zasądzenie kosztów procesu. G. P. stwierdziła, iż decyzja Naczelnika Gminy D. z dnia [...]r. dotknięta była błędem nieważności, gdyż z wpisu do księgi wieczystej wynikało, że właścicielem nieruchomości rolnej składającej się z działek nr [...],[...]i [...]był i nadal jest jej dziadek S. D.. Skarżąca podała, że w związku z przeprowadzonym postępowaniem spadkowym po zmarłym [...]r. S. D. oraz zmarłej [...]r. M.D., jako ich spadkobierca wystąpiła do Wydziału Ksiąg Wieczystych o zmianę w dziale II księgi. Okazało się, że w dziale I księgi wieczystej wpisana jest nieruchomość rolna o ogólnej powierzchni [...]ha, w skład której wchodzą trzy działki i wpisane zostało ostrzeżenie co do niemożności wpisu przedmiotowej decyzji do działu III księgi, gdyż nie jest wykonalna decyzja, która w swojej treści mówi wyłącznie o części gospodarstwa rolnego bez określenia numeru działki rolnej. G. P. nadmieniła, że jej babcia miała na imię M., a nie M., oraz że mimo jej prób odszukania dokumentacji w Gminie D. nie udzielono jej odpowiedzi, lecz przesłano jej żądanie jako wniosek o zmianę do Powiatowego Biura Geodezji i Katastru Starostwa Powiatowego w Ś.. Skarżąca poinformowała przy tym, że w czasie sporządzania skargi inna powierzchnia gospodarstwa wpisana była w księgach wieczystych, inna w Powiatowym Biurze Geodezji, a jeszcze inna dla potrzeb podatku rolnego. Skarżąca G. P. oświadczyła, że z uwagi na tak znaczne różnice w dokumentacji pozasądowej wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy D., gdyż z chwilą przejęcia części gospodarstwa rolnego w zamian za długi, gospodarstwo to nie należało prawnie do dłużniczki M. D., żony zmarłego przed prawie [...] laty S.D., lecz stanowiło własność ustawowych spadkobierców po S. D.. G. P. zarzuciła, że organ gminy wydając decyzję dotkniętą błędem nigdy nie ujawnił treści tej decyzji w księgach wieczystych, przez co w ewidencji ksiąg wieczystych działka nr [...] wpisana jest w czterech księgach wieczystych, to jest w księdze nr [...] jako działka należąca do S. D. oraz jako podzielona na działki [...],[...]i [...]sprzedana w [...] r. przez Gminę D. osobom fizycznym. Zdaniem skarżącej, trudno zgodzić się z nieodwracalnością dotkniętej wadą prawną decyzji w sytuacji, gdy przedmiotowa działka przejęta została przez Gminę D., w posiadaniu której znajdują się grunty i nieruchomości mogące zostać zwrócone spadkobiercom w miejsce bezprawnie przejętej części gospodarstwa rolnego. Wskazując na powyższe G. P. wywiodła, że decyzja Naczelnika Gminy D. jako niewykonalna już w chwili jej wydania, skoro M. D. nie była właścicielką nieruchomości, winna być uchylona z uwagi na jej rażące naruszenie obowiązującego stanu prawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest fakt, iż decyzja Naczelnika Gminy D. z dnia [...]r. nr [...]o wykupie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o powierzchni [...]ha wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego należącego do M.D. położonego we wsi G., zawiera wadę z art. 156 § 1 pkt 5 kpa, czyli że została wydana z naruszeniem prawa. Wszelkie zatem argumenty świadczące o kwalifikowanej wadliwości powyższej decyzji Naczelnika Gminy D. nie mają wpływu na wynik niniejszej sprawy, skoro nie budzi wątpliwości, że wspomniana decyzja wadliwość taką zawiera. W tej sytuacji decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy ma to, czy zachodzą w niej okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, nie pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [...] r. nr [...], to jest czy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie bowiem z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji (...), gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z treści przywołanego przepisu wynika, że przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych odnosi się do wszystkich przyczyn nieważności, ponieważ decyzja dotknięta każdą z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa może takie skutki spowodować. W trakcie prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy zatem badać w każdym wypadku charakter skutków prawnych (Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Przesłanka ta odnosi się do skutków materialnoprawnych, a nie faktów (Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Omawiana problematyka była wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie NSA podkreślano, iż nieodwracalność skutków prawnych może być rozumiana dwojako, jako bezwzględna, rozpatrywana w ramach całego systemu prawa, albo też jako względna, odnosząca się do organu administracji publicznej i prawnych podstaw jego działania w sprawach indywidualnych, w jego stosunkach prawnych z jednostką. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej musi być rozpatrywana w zakresie obowiązywania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracyjny w sprawach indywidualnych. Przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracyjnego podstawę prawną działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, zachodzić będzie względna ich nieodwracalność. Wprawdzie inne organy państwowe, działając na podstawie innych przepisów mogłyby obalić te skutki prawne, ale takie działania nie są dostępne organowi administracyjnemu jako wykraczające poza jego właściwość, zadania i kompetencje (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA 2045/99 - LEX nr 55317). Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza, iż decyzja dotknięta nieważnością nie jest aktem pozornym i bezskutecznym, lecz że pozostając w obrocie prawnym może wywoływać skutki prawne i niektóre z nich należy zachować, z uwagi na ich nieodwracalność, chociażby nawet były dotknięte ułomnościami (por. wyroki NSA z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1796/00 - LEX nr 81755; z dnia 6 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 914/99 - LEX nr 55762). Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że w kwestii nieodwracalności skutków prawnych zasadą utrwaloną w orzecznictwie sądowym jest, iż nieodwracalny skutek prawny, stanowiący przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji, to taki skutek, którego organ administracji nie jest w stanie odwrócić w ramach swych kompetencji realizowanych w postępowaniu administracyjnym (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92, uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96, także wyrok NSA z dnia 31 marca 2000 r. I SA 235/99 LEX nr 54434). Jak podkreślano w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutek nieodwracalny wywołuje w szczególności przeniesienie własności nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej dokonywanej w formie aktu notarialnego (por. wyroki NSA z dnia 28 maja 2003 r. sygn. akt I SA 2691/01 - LEX nr 162281; z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1796/00 - LEX nr 81755; z dnia 8 października 1999 r. sygn. akt I SA 119/99 - LEX nr 48619). Nieodwracalność skutków prawnych w niniejszej sprawie polega na tym, że przedmiotowa część nieruchomości umowami cywilnoprawnymi zawartymi w formie aktów notarialnych z dnia [...]r. Nr Rep. A [...]oraz z dnia [...]r. Nr Rep. A [...]i Nr Rep. A [...]została sprzedana osobom fizycznym. Z chwilą powstania tych skutków, spowodowanych dokonaną sprzedażą, ich ważność należy oceniać w oparciu o im właściwe przepisy, to jest na podstawie przepisów prawa cywilnego. W tej sytuacji skutki prawne decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [...]r. nr [...]mają znamiona nieodwracalnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, albowiem ich "odwrócenie" może nastąpić na podstawie orzeczenia sądowego (orzeczenia sądu powszechnego, a nie sądu administracyjnego) nie zaś w drodze decyzji administracyjnej . W tym stanie rzeczy należy uznać za zgodne z obowiązującym prawem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zawarte w zaskarżonej decyzji i w decyzji ją poprzedzającej, że chociaż decyzja Naczelnika Gminy D. z dnia [...] r. nr [...]o wykupie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o powierzchni [...]ha wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego należącego do M. D.położonego we wsi G., zawiera wadę z art. 156 § 1 pkt 5 kpa, czyli została wydana z naruszeniem prawa, to jednak nie można stwierdzić jej nieważności, bowiem wywołała ona nieodwracalne skutki prawne Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.