II SA/Gl 6/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2006r. sprawy ze skargi E. P. i J. P. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Rozpatrując sprawę warsztatu stolarskiego w T. przy ul. D., decyzją z [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w R. zobowiązał E. B. do przedłożenia dokumentacji w celu legalizacji samowoli budowlanej. Uprzednio jednak Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] udzielił pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu nad zabudowaniami gospodarczymi, wchodzącymi w skład powyższego warsztatu stolarskiego. Nadto, decyzją z dnia [...]r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w R. udzielił pozwolenia na modernizację zakładu wraz z rozbudową wiaty stolarskiej. Powyższa decyzja po rozpatrzeniu odwołania H. K. (właściciela sąsiedniej nieruchomości) została utrzymana w mocy na podstawie decyzji Wojewody K. z dnia [...]r. nr [...]. Jednakże wskutek skargi A. K. i H. K. wyrokiem z dnia 20 kwietnia 1998 r. sygn. akt II SA/Ka 1168/96 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższą decyzję ostateczną, stwierdzając brak podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bez uprzedniego zakończenia procedury w sprawie samowoli budowlanej. Następnie Wojewoda K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...]r., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Na podstawie umowy darowizny z dnia [...] r. właścicielami działki nr [...] w T. zostali J. P. i E.P.. Po ponownym rozpoznaniu sprawy samowoli budowlanej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzjami z dnia [...]r. zobowiązał J. P. do: 1) rozbiórki zabudowań gospodarczych, oznaczonych na załączniku graficznym (nr [...]), 2) rozbiórki budynku gospodarczego, wybudowanego za garażem, przy granicy z działką nr [...] (nr [...]). Jednakże po rozpatrzeniu odwołań J. P., decyzjami z dnia [...]r. nr [...] i z dnia [...] r. nr [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił obydwie decyzje organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargi J. P. na decyzje organu odwoławczego oddalono zaś na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2544/00. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż obie decyzje organu I instancji nie obejmują całości obiektów tworzących zakład stolarski. Postępowanie dotyczące samowolnej budowy (rozbudowy, przebudowy, nadbudowy) obiektów, objętych decyzją KUR z dnia [...] r., możliwe zaś będzie tylko w razie wyeliminowania z obrotu prawnego tejże decyzji, po zebraniu materiału dowodowego, dotyczącego rodzaju i zakresu wykonanych robót. Zakresem takiego postępowania należy objąć wszystkie obiekty tworzące zakład stolarski, w tym także powstałe w okresie przed nabraniem cechy ostateczności przez decyzję o pozwoleniu na budowę (takie roboty nosiłyby cechy samowoli z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.) oraz po uchyleniu tego pozwolenia na budowę przez NSA. Wreszcie, Sąd wskazał, iż jeśli sprawa samowoli budowlanej nie likwidowałaby jednocześnie samowolnej zmiany sposobu użytkowania któregoś z obiektów, albo niektóre obiekty w ogóle nie podlegałyby takim nakazom, należy przeprowadzić w oparciu o przepisy nowego prawa budowlanego, postępowanie likwidujące skutki samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] – działając w trybie autokontroli – stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...]r., stwierdzając iż istnienie przedmiotowego zakładu stolarskiego narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...]r. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r. ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy nakazał E. P. i J. P. rozbiórkę ścian zewnętrznych, stanowiących obudowę dawnej wiaty na skład drewna oraz dobudowanej kotłowni, położonych w T. przy ul. D.– w terminie do [...] r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż jedynie te roboty stanowią samowolę budowlaną, bowiem z protokołu oględzin z dnia [...]r. wynika jednoznacznie, iż wykonane zostały już wówczas do wysokości ok. 2,5 m, podczas gdy decyzja zezwalająca na modernizację zakładu stała się ostateczna dopiero w [...]r. Zdaniem organu, pozostałe obiekty, stanowiące zakład stolarski, powstały jako samowolna adaptacja zabudowań gospodarczych, wybudowanych na podstawie stosownych pozwoleń z niewielkimi odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji. Podnoszona zaś przez sąsiadów kwestia naruszenia granicy przez budynek garażu oraz ścianę zewnętrzną wykonaną przy zadaszeniu zabudowań gospodarczych, nie należy do właściwości organu nadzoru budowlanego i winna być rozstrzygnięta na drodze postępowania cywilnego. W odwołaniu od decyzji E. i J. P. domagali się jej uchylenia i zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu rozpatrzenia ich skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Zdaniem odwołujących się, skoro decyzja zezwalająca na modernizację zakładu została wydana w dniu [...]r., błędnie organ I instancji zakwalifikował wykonane na jej podstawie roboty jako samowolę budowlaną. Nadto, nie sposób stosować regulacji planu miejscowego obowiązującego od 1991 r. w stosunku do obecnie istniejącego zakładu stolarskiego. Wreszcie, odwołujący się zarzucili nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy (art. 80 i art. 77 § 1 kpa), niespełnienie kryteriów uzasadnienia decyzji (art. 107 kpa) oraz naruszenie wymogów z art. 8 kpa. Natomiast A. i H. małż. K. wnosząc odwołanie zarzucili, iż decyzja jest przedwczesna, bowiem najpierw należało nakazać zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej na działce sąsiedniej, a po jej uprawomocnieniu wydać decyzje o rozbiórkach budynków i pomieszczeń, na które nie uzyskano pozwolenia z uwagi na sprzeczność inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżoną decyzją, wydaną z up. Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 kpa, orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nie wykonał wskazań co do dalszego toku postępowania, wyrażonych w wyroku NSA z dnia 5 września 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2544/00 oraz naruszył reguły procedury z art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 kpa. Wreszcie, nie wiadomo, na jakiej podstawie organ I instancji uznał, iż w warunkach samowoli budowlanej powstały ściany zewnętrzne kotłowni oraz części ścian wiaty powyżej wysokości 2,50 m i nie wyjaśniono, czy wykonanie rozbiórki ścian w ogóle jest możliwie bez wcześniejszej rozbiórki opartego na nich dachu. W skardze na powyższą decyzję ostateczną E. P. i J. P. wnieśli o wydanie zakazu działań przez organy nadzoru budowlanego w sprawie ich zakładu stolarskiego, istniejącego od lat 70-tych ub. wieku. Skarżący podnieśli, iż wszelkie inwestycje miały na celu spełnienie wymogów inspekcji pracy, a skoro w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja KUR w R. z dnia [...]r., to decyzja o rozbiórce narusza prawo materialne. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Uczestnicy postępowania A. K. i H. K. wnieśli o oddalenie skargi, powołując się na fakt oddalenia skargi na decyzję PINB z dnia [...] r. na mocy prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2005 r. sygn. akt 7/VI SA 5217/03 z uwagi na niezgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Nadto uczestnicy postępowania podnieśli , iż decyzją z dnia [...]r. GINB stwierdził nieważność decyzji z [...] r. w przedmiocie pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu nad budynkiem, będącym przedmiotem niniejszego postępowania. Wreszcie, ich zdaniem postępowaniem należy objąć całość obiektów, stanowiących warsztat stolarski. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Jak prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2544/00, wiąże w niniejszej sprawie zarówno organ, którego działanie było wówczas przedmiotem zaskarżenia, jak i skład orzekający w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej (art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.). Przez ocenę prawną należy zaś rozumieć każdy osąd, a więc zarówno dokonaną przez NSA wykładnię prawa materialnego, jak też ocenę stanu faktycznego sprawy. Tymczasem przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w motywach powyższego wyroku, iż w razie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...]r., zmierzającej do legalizacji samowoli budowlanej, przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego należy objąć wszystkie obiekty tworzące zakład stolarski, w tym także powstałe w okresie przed nabraniem cech ostateczności przez decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] r. oraz po uchyleniu tego pozwolenia przez NSA na mocy wyroku z dnia 20 kwietnia 1998 r. sygn. akt II SA/Ka 1168/96. Wyjaśnienie kwestii legalności samej zabudowy winno zaś wyprzedzać sprawę samowolnej zmiany przeznaczenia obiektów, zrealizowanych co prawda na podstawie ostatecznych decyzji, lecz w innym celu, niż zakład stolarski. Zatem zgodnie z powyższym poglądem, przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne było zbadanie wszelkich dokumentów, udzielających pozwolenia na realizację robót budowlanych oraz ustalenie zakresu (rodzaju) wykonanych robót i okresu ich realizacji. Rozstrzygnięcie sprawy przez wydanie decyzji kończącej postępowanie winno zatem dotyczyć wszelkiej zabudowy, tworzącej zakład stolarski na działce skarżących. O ile bowiem niektóre obiekty w ogóle nie podlegałyby nakazom likwidującym samowolę budowlaną, należało przeprowadzić oparte o przepisy nowego prawa budowlanego, postępowanie likwidujące skutki samowolnej zmiany sposobu użytkowania (vide: str. 10 uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Ka 2544/00). Stąd też chybione było żądanie skargi co do wydania "sądowego zakazu działań organów nadzoru budowlanego", skoro wiążące dla rozpoznania sprawy były powyższe wytyczne NSA. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały też znaczenia motywy podjęcia procesu inwestycyjnego, a mianowicie potrzeba wykonania zaleceń urzędników Państwowej Inspekcji Pracy. Roboty budowlane, wykonane niezgodnie z reżimem prawnym, określonym wymogami Prawa budowlanego, podlegają bowiem kontroli organów nadzoru budowlanego. Wreszcie, wbrew stanowisku skarżących, w dacie ponownego rozpoznania sprawy przez organy nadzoru budowlanego, nie funkcjonowała już w obrocie prawnym decyzja z dnia [...]r. Stwierdzenie nieważności tej decyzji nastąpiło bowiem na mocy ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., a więc wydanej przed podjęciem rozstrzygnięcia organu I instancji. Wniesienie skargi na decyzję ostateczną do sądu administracyjnego nie rodziło zaś skutku prawnego w postaci wstrzymania wykonania tej decyzji (art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Analogiczny stan prawny obowiązywał też pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o NSA. Dopiero wydanie przez sąd administracyjny postanowienia w kwestii wstrzymania wykonania decyzji, eliminowałoby skutki decyzji z dnia [...]r. do czasu rozstrzygnięcia skargi, co nastąpiło na mocy prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2005 r. sygn. akt 7/VI SA 5217/03 o oddaleniu skargi. Jednakże na fakt wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia[...] r. skarżący nie powołali się. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie stanowi zaś przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Dodać też należy, iż już po wydaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...]r. o udzieleniu pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu nad budynkiem gospodarczym na działce nr [...]. Prawidłowo też uznał organ odwoławczy, iż o ile roboty budowlane, wykonane przed nabraniem ostateczności decyzji z dnia [...]r. o pozwoleniu na modernizację warsztatu stolarskiego, podlegały reżimowi z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), to sprawa kontynuacji procesu inwestycyjnego po wydaniu decyzji ostatecznej, a przed jej uchyleniem na mocy wyroku NSA w sprawie II SA/Ka 1168/96, mogła być kwalifikowana jedynie jako przypadek z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 4 tej ustawy. W konsekwencji, prawidłowo organ odwoławczy dopatrzył się podstaw prawnych do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. Stąd też nie stwierdzając naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 tej ustawy. SW