I SA/Wa 1236/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Emilia Kokoryk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2006 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej [...] m. W. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania A.T., utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej [...] m. W. z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] odmawiającą udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na dopłatę do czynszu. Z przedstawionych akt sprawy wynika, że A. T. złożył w dniu [...] grudnia 2005 r. wniosek o dofinansowanie pobytu syna T. T. w Środowiskowym Domu [...], a w dniu [...] stycznia 2006 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na opłacenie czynszu za mieszkanie lub zrefundowanie opłat za pobyt syna w Środowiskowym Domu [...]. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej [...] m. W. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] odmówił udzielenia A. T. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na dopłatę do czynszu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że A. T. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem T. T. Zamieszkuje w trzypokojowym lokalu mieszkalnym w budynku prywatnym, za który opłaca czynsz w wysokości [...] zł. Czynsz opłacany jest na bieżąco. Syn otrzymuje rentę rodzinną wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej wysokości [...] zł. Wnioskodawca, zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Skarbowego z dnia [...] lutego 2006 r., jest podatnikiem zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych opłacanego w formie karty podatkowej. W związku z tym, iż przepisy dotyczące karty podatkowej nie nakładają na podatnika obowiązku dokumentowania kosztów uzyskania przychodu, Urząd Skarbowy nie dysponuje danymi dotyczącymi wysokości dochodu osiągniętego przez wnioskodawcę za 2005 r. Według oświadczenia A. T. dochód z prowadzonej przez niego działalności gospodarczej za grudzień 2005 r. wyniósł [...] zł. Stosownie do treści art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) za dochód przyjmuje się zadeklarowaną podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, a jeżeli z tytułu prowadzenia tej działalności nie istnieje obowiązek ubezpieczenia społecznego, przyjmuje się kwotę najniższą podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne. W grudniu 2005 r. podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne wynosiła 1.408,34 zł, którą to kwotę organ przyjął za dochód wnioskodawcy. W związku z tym, że dochód rodziny wynoszący łącznie [...] zł przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, nie ma podstaw do przyznania zasiłku celowego. Organ uznał, że nie ma również podstaw do przyznania A. T. pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, jak również zwrotnego zasiłku celowego. W ocenie organu, sytuacja wnioskodawcy nie uzasadnia przyznania pomocy w powyższych formach. W zestawieniu wydatków poniesionych w grudniu 2005 r. widnieją miesięczne wydatki stałe m.in. opłaty za prywatną opiekunkę syna, za jego pobyt w Środowiskowym Domu [...] , koszty eksploatacji samochodu, rata za samochód, jak również wydatki jednorazowe takie jak: legalizacja kasy fiskalnej, zakup opon do samochodu, naprawa samochodu oraz ostatnia rata za pobyt syna na turnusie rehabilitacyjnym. Organ stwierdził, że zadeklarowany przez wnioskodawcę dochód za grudzień 2005 r. w kwocie [...] zł pozostaje w dysproporcji z zestawieniem wydatków poniesionych w tym miesiącu. Organ wskazał, że celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin, które tej pomocy potrzebują, a jej forma, rodzaj i rozmiar winny być dostosowane do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Celem pomocy społecznej nie jest pokrywanie wszystkich kosztów utrzymania osób zgłaszających się o udzielenie pomocy, spełnianie ich żądań i oczekiwań. Ponadto przepis art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie nakłada na Ośrodek Pomocy Społecznej obowiązku przyznania zasiłku celowego. Przyznanie takiego zasiłku jest zależne od uznania uwarunkowanego z jednej strony rozmiarem środków finansowych przyznawanych Ośrodkowi Pomocy Społecznej, z drugiej strony ilością osób potrzebujących pomocy. Ewentualne przyznanie pomocy skutkowałoby pozbawieniem pomocy na podstawowe potrzeby bytowe osób i rodzin będących w jeszcze trudniejszej sytuacji niż rodzina wnioskodawcy. Od powyższej decyzji A. T. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej [...] m W. z dnia [...] lutego 2006 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w ocenie organu odwoławczego ustalenia przyjęte przez organ pierwszej instancji są prawidłowe. Obowiązująca ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ustawa ta jednocześnie nakłada na rodziny i osoby korzystające z tej pomocy obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Decyzja dotycząca przyznania zasiłku celowego jest decyzją o charakterze uznaniowym. Ten uznaniowy charakter decyzji oznacza, iż od woli organu administracji zależy, czy pomoc społeczna zostanie przyznana i w jakiej formie. Uprawnienie organu administracji do wydania decyzji uznaniowej nie zwalnia go jednak z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie, czy w rozpatrywanej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest bowiem ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z tych zasad jest zasada wyrażona w art. 7 kpa, zgodnie z którą treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. Zasada ta odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji rozpoznając wniosek A. T. dokładnie ustalił sytuację materialną i rodzinną wnioskodawcy oraz przeprowadził szczegółową analizę zebranego materiału dowodowego. Należycie uzasadnił, dlaczego nie uwzględnił wniosku, tym samym nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Brak jest zatem podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, tym bardziej że w swoim odwołaniu wnioskodawca nie wskazał żadnych uchybień dokonanych przez organ pierwszej instancji. Ponadto udzielenie skarżącemu zasiłku celowego (na cel nie zaspokajający niezbędne potrzeby bytowe) w sytuacji, gdy osiągane przez jego rodzinę dochody znacznie przekraczają określone przepisami o pomocy społecznej kryterium dochodowe, byłoby sprzeczne nie tylko z literalnym brzmieniem przepisów ustawy o pomocy społecznej, ale również z celem tej ustawy. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. A.T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wskazał, że organ I instancji błędnie ustalił jego dochody osiągane z działalności gospodarczej. Nie wziął bowiem pod uwagę opłat składek na ubezpieczenie społeczne oraz jego oświadczenia o wysokości dochodu. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia istnienia dysproporcji wynikających z przedstawionego zestawienia wydatków w grudniu 2005 r. i oświadczenia o wysokości dochodu osiągniętego w tym miesiącu. Skarżący podniósł, iż organy obu instancji pomimo wątpliwości co do celowości poniesionych wydatków nie zażądały jakichkolwiek wyjaśnień. Jednocześnie oświadczył, iż w styczniu 2006 r. zmuszony był do wystąpienia z korporacji zawodowej "[...]", gdyż z uwagi na trudną sytuację materialną nie miał możności opłacania składek członkowskich. W związku z powyższym oraz wobec wzrostu wysokości czynszu za najem mieszkania o 50 %, zalega z opłatami za energię elektryczną oraz za korzystanie przez syna ze Środowiskowego Domu [...]. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie powołując się na motywy wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przede wszystkim należy zaznaczyć, ze zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa. W ramach sprawowanej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy organy administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy prawo do tego świadczenia przysługuje osobie, której dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 316 zł (kryterium dochodowe na osobę w rodzinie). W szczególnie uzasadnionych przypadkach rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego rodziny, który nie podlega zwrotowi oraz zasiłek okresowy lub celowy, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku (art. 41 powołanej ustawy). Przyznanie zatem zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 powołanej ustawy uzależnione jest od wysokości dochodu osiąganego przez osobę zainteresowaną, natomiast przyznanie świadczeń na mocy art. 41 powołanej ustawy może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach nawet gdy osiągany dochód przekracza kryterium dochodowe. Treść obu powołanych przepisów wskazuje, że wydane na ich podstawie rozstrzygnięcia mają charakter uznaniowy. Zauważyć jednak należy, że każda decyzja administracyjna oparta na swobodnym uznaniu musi odpowiadać warunkom określonym w przepisach prawa materialnego, jak również prawa procesowego. W przeciwnym razie rozstrzygnięcie może zostać ocenione jako noszące cechy dowolności. Organy administracji rozpoznając sprawę, której rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy powinny więc ze szczególną dokładnością wyjaśnić stan faktyczny sprawy, w związku z tym winny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 i art. 80 kpa). Ponadto treść decyzji powinna zawierać szczegółowe wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ administracji kierował się przy jej wydawaniu. Obowiązek takiego właśnie skonstruowania treści decyzji wynika z art. 107 kpa oraz z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, w tym z zasady udzielania informacji wyrażonej w art. 9 kpa oraz zasady wyjaśnienia stronie zasadności rozstrzygnięcia wyrażonej w art. 11 kpa. Zaniedbanie organu administracji publicznej, polegające na niedopełnieniu powyższych obowiązków, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie przez sąd administracyjny decyzji wydanej w wyniku takiego zaniedbania. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dopuściły się takiego właśnie zaniedbania. Jak wynika z nadesłanych akt, A. T. wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na dopłatę do czynszu za lokal mieszkalny zajmowany wspólnie z niepełnosprawnym synem, wymagającym z uwagi na stan zdrowia stałej oraz specjalistycznej opieki lub pomocy w opłacaniu pobytu syna w Środowiskowym Domu [...] . Zainteresowany prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą w zakresie usług [...] "[...]" i jest podatnikiem zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych opłacanego w formie karty podatkowej. W przypadku, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach określonych w przepisach o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne – za dochód przyjmuje się zadeklarowaną podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, a jeżeli z tytułu prowadzenia tej działalności nie istnieje obowiązek ubezpieczenia społecznego, przyjmuje się kwotę najniższej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne (art. 8 ust. 5 pkt 2 powołanej ustawy). Wysokość tego dochodu ustala się na podstawie zaświadczenia wydanego przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego zawierającego informację o formie opodatkowania oraz na podstawie dowodu opłacenia składek w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (art. 8 ust. 8 powołanej ustawy). Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (Dz. U. Nr 144, poz. 930 ze zm.) podatnicy prowadzący działalność opodatkowaną w formie karty podatkowej są zwolnieni od obowiązku prowadzenia ksiąg, składania zeznań podatkowych, deklaracji o wysokości uzyskanego dochodu oraz wpłacania zaliczek na podatek dochodowy. W związku z powyższym urząd skarbowy nie dysponuje informacją o wysokości dochodu osiąganego przez taką osobę. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) osoby fizyczne, które na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej prowadzą pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych obowiązkowo podlegają ubezpieczeniom - emerytalnemu oraz rentowym. W świetle powyższych przepisów skarżący jest więc objęty obowiązkiem ubezpieczenia społecznego. A skoro tak, to za dochód A. T. – zgodnie z art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej – powinna być przyjęta zadeklarowana przez niego podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne. Przy ustaleniu wysokości dochodu organ winien wziąć pod uwagę dowody opłacania składek w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Tymczasem rozpoznając wniosek A. T. organ pierwszej instancji przyjął za jego dochód kwotę najniższej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne wynoszącą [...] zł, nie wyjaśniając jednocześnie powodów nieprzyjęcia za dochód zadeklarowanej przez A.T. podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne. Nie wyjaśniono także, z jakich przyczyn za dochód przyjęto kwotę najniższej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, która – jak wskazano wyżej – ma zastosowanie w przypadku, gdy z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej nie istnieje obowiązek ubezpieczenia społecznego. Ponadto należy zauważyć, iż w aktach sprawy nie ma dokumentu, aktualnego w chwili rozpoznawania sprawy przez organ, z którego wynikałaby wysokość zadeklarowanej przez A. T. podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne. Znajduje się natomiast Deklaracja Rozliczeniowa z dnia [...] marca 2005 r., zgodnie z którą podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe opłacane przez skarżącego została określona w kwocie [...] zł. Składka na ubezpieczenie emerytalne wyniosła [...] zł, a na ubezpieczenie rentowe [...] zł. Wśród dokumentów złożonych przez skarżącego znajduje się również dowód opłacenia składki na ubezpieczenie społeczne w dniu 9 grudnia 2005 r. w kwocie [...] zł. Z treści tego dowodu wynika, że deklaracja rozliczeniowa była przez niego składana w listopadzie 2005 r. Wobec tych braków postępowania wyjaśniającego należało uznać, że odmowa przyznania zasiłku celowego oparta na stwierdzeniu przekroczenia kryterium dochodowego, była przedwczesna. Wskazać także należy, że rolą organu pomocy społecznej jest ustalenie, czy występują szczególne okoliczności dające możliwość ubiegania się o pomoc także wówczas, gdy dochód rodziny jest wyższy od kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Rozpatrując sprawę w zakresie przyznania świadczeń z art. 41 powołanej ustawy organ I instancji stwierdził, a organ odwoławczy podzielił to stanowisko, że w przypadku rodziny A. T. nie zachodzi szczególny przypadek, o jakim mowa w tym przepisie. Poza samym tym stwierdzeniem nie wykazano, z jakich względów sytuacja rodzinna i życiowa wnioskodawcy nie zasługiwała na uznanie jej za sytuację szczególną w rozumieniu art. 41. Organy nie odniosły się przede wszystkim do okoliczności, że pozostający pod opieką skarżącego niepełnosprawny syn wymaga w znacznym zakresie pomocy w podstawowych czynnościach osobistej obsługi, szczególnej opieki, rehabilitacji i leczenia (patrz sprawozdanie merytoryczne z realizacji specjalistycznych usług) i że pociąga to za sobą znaczne koszty. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 100 ust. 1 powołanej ustawy w postępowaniu w sprawach z pomocy społecznej należy kierować się dobrem osób ubiegających się o tę pomoc. Zobowiązuje to organ pomocy społecznej do wnikliwego analizowania sytuacji życiowej, rodzinnej i osobistej klientów i udzielania pomocy, o ile nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Uzasadnienie decyzji uznaniowej odmawiającej przyznania świadczenia powinno precyzyjnie wskazywać zarówno możliwości finansowe organu (wielkość środków pieniężnych, którymi organ w danym okresie czasu dysponuje z przeznaczeniem na dany rodzaj pomocy), liczba osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy, liczba osób zainteresowanych uzyskaniem świadczenia. Takie ustalenia pozwalają dopiero ocenić, czy sytuacja osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy została właściwie oceniona i czy decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie narusza prawa. W niniejszej sprawie uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wyżej omówionych kryteriów. Uzasadnienia te są zbyt ogólnikowe, a w szczególności uzasadnienie organu odwoławczego, które sprowadza się do lapidarnej oceny, że organ I instancji nie przekroczył granic swobodnego uznania. Tego rodzaju uzasadnienia nie pozwalały Sądowi na dokonanie oceny, czy organy rzeczywiście nie przekroczyły granic swobodnego uznania przy rozpoznawaniu sprawy z wniosku A. T. W powyższej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy rozpoznając przedmiotową sprawę naruszyły przepis art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w sposób, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.