II SA/Po 394/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant sekr. sąd. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2006r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2005r. nr [...] ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 200zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/E. Brychcy /-/A. Łaskarzewska /-/E. Podrazik W dniu [...] grudnia 2004r. I. G. wniosła o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy części socjalno-biurowej budynku hurtowni materiałów budowlanych na działce nr geod. [...] w S. przy ul. [...]. Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...]marca 2005r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odmówił I. G. ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej rozbudowy. W uzasadnieniu wskazano, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2005r., po rozpatrzeniu odwołania inwestorski I. G., uchyliło zaskarżoną decyzję i ustaliło warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że zabudowa już istniejąca nie podlega ograniczeniom wynikającym z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, iż przemawia za tym wykładnia celowościowa stanowiąca, że skoro powyższe zasady opierają się na dostosowywaniu inwestycji do miejscowych warunków zabudowy, to zmiany w zabudowie już istniejącej nie są poddawane jej obostrzeniom. W związku z tym w przypadku rozbudowy bądź przebudowy obiektu wydanie decyzji jest możliwe bez stosowania zasad wynikających z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia [...].08.2005r. J. N. wniosła o wznowienia postępowania zakończonego opisaną powyżej decyzją SKO z dnia [...] czerwca 2005r., podnosząc, iż była stroną postępowania przed organem I instancji, natomiast Kolegium pominęło ją i męża, nie doręczyło im przedmiotowej decyzji. Decyzję organu odwoławczego wnioskodawczyni otrzymała dopiero w dniu 09.08.2005r. od Urzędu Miasta i Gminy S.. Postanowieniem z dnia [...] października 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznowiło postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...].06.2005r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2005r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówiło uchylenia decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2005r. W uzasadnieniu wskazano, iż w sprawie nie zachodzi żadna z podstaw wznowienia przewidziana w art. 145 § 1 k.p.a. Stwierdzono, iż w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy, która ma charakter wyłącznie deklaratoryjny i stwierdza jedynie dopuszczalność z punktu widzenia przepisów prawa określonego zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie narusza ona interesów osób trzecich. Właściciel nieruchomości sąsiedniej, aby uzyskać przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy musi wykazać swój interes prawny. Interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego i należy odróżnić go od interesu faktycznego. W przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. J. N. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podkreślając m.in., że na przedmiotowym terenie funkcją wiodącą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w związku z tym decyzja o warunkach zabudowy wpływa w istotny sposób na zagospodarowanie na jej działce, a także obniża wartość sąsiadujących działek. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2005r. W uzasadnieniu przytoczono argumentację tożsamą z argumentacją zawartą w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożyła J.N. , która wniosła o jej uchylenie oraz o zwrot kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzuty merytoryczne odnośnie zgodności z prawem decyzji Kolegium z dnia [...].06.2005r. ustalającej warunki zabudowy. Podkreśliła, iż decyzja ta wpływa w istotny sposób na sposób zagospodarowania jej działki, obniża jej wartość. Gabaryty istniejącej hurtowni SA znacznie większe niż sąsiednich domów jednorodzinnych, inwestycja ta doprowadzi do wzrostu hałasu i utraty prywatności oraz "paraliżu" komunikacyjnego. Wskazała, iż zaskarżoną decyzję z dnia [...].12.2005r. doręczono jej dopiero w dniu 26.04.2006r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoją dotychczasową argumentację. Nadto wskazało, że skargę złożono po terminie. Prokurator Prokuratury Okręgowej zgłosił swój udział w sprawie i poparł skargę J.N.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Kolegium z dnia [...]10.2005r. wydane zostały z pogwałceniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasady prawdy obiektywnej i zasady oficjalności (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Naruszenie powyższych zasad musiało skutkować uchyleniem decyzji. Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności są obowiązane dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podkreślić trzeba, iż obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z przyjętą w procedurze administracyjnej zasadą swobodnej oceny dowodów. (art. 80 k.p.a.). Rozstrzygnięcie organu administracji zawsze musi się opierać na ocenie dowodów, wprawdzie swobodnej, lecz nie dowolnej. Wynika z tego obowiązek prawidłowego uzasadnienia przez organ swego stanowiska zajętego w sprawie (art. 107 § 3 k.p.a.). Organy pierwszej i drugiej instancji naruszyły wymienione zasady postępowania, wskutek czego doszły do nieuprawnionego (w świetle zgromadzonych do tej pory dowodów) i przedwczesnego wniosku, iż J.N. nie miała przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] w S. przy ul. [...] , a tym samym konkluzji, iż nie zaistniały podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 kpt 4 kpa. Nie budzi wątpliwości, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zasadnicze znaczenie dla określenia statusu strony ma "obszar oddziaływania inwestycji". W myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenia obszaru, na który inwestycja ma oddziaływać. Wprawdzie obszar ten winien być wskazany przez inwestora we wniosku, jednak organ nie jest tym wskazaniem związany i ma obowiązek okoliczność te sprawdzić. Pojęcie "oddziaływania" musi być rozumiane szeroko, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie (w szerokim znaczeniu sąsiedztwa). Granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń, powodowaniu nadmiernego hałasu, a nawet utrudnianiu nasłonecznienia. W pojęciu oddziaływania mieści się zatem rzeczywisty wpływ, zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem przeznaczonym pod inwestycję, jak i na wartości prawnie chronione, jak np. środowisko, zabytki. We wniosku inwestor obszaru oddziaływania nie określił. Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno więc w niniejszej sprawie – oceniając przymiot strony skarżącej – ustalić obszar oddziaływania inwestycji, sprawdzić czy nieruchomość skarżącej znajduje się w tym obszarze, czy realizacja planowanej inwestycji może wpłynąć na potencjalne możliwości korzystania skarżącej z jej nieruchomości. Takie ustalenia miały nieodzowny charakter i były konieczne, bowiem tylko w ten sposób możliwe było stwierdzenie, kto winien mieć przymiot strony w postępowaniu. Zaznaczyć trzeba, iż samo fizyczne sąsiedztwo nie jest samo przez się ustawowym kryterium traktowania kogoś jako strony. Należy uznać, iż chodzi o takie sąsiedztwo, które skutkować mogłoby włączeniem w obszar oddziaływania przyszłej zabudowy. Istnienie przymiotu strony – w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – po stronie właściciela nieruchomości sąsiedniej jest uzależnione od tego, czy projektowana inwestycja może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Powyższych ustaleń należy dokonać w aspekcie możliwości realizacji przez władających sąsiednimi działkami uprawnień płynących z prawa własności. Stosownie bowiem do treści art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania tereny należy mieć na uwadze chroniony prawem interes osób trzecich. Podkreślić należy, iż skarżąca jest właścicielką nieruchomości – działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Planowana inwestycja polegać miała na dobudowie części socjalnej obok już istniejącej i nadbudowie na części socjalno-biurowej dodatkowo jednej kondygnacji. Wysokość budynku zwiększyć się miała do 8 m. Dobudowa miała doprowadzić do wyrównania linii zabudowy z przodu budynku (wniosek inwestorki z dnia [...].12.2004r.). Organ I instancji rozpoznając sprawę warunków zabudowy dla opisanej inwestycji przyznał J.N. status strony, zawiadamiając ją o wszczęciu postępowania i doręczając jej wydaną przez siebie decyzję. Skarżąca w toku postępowania wznowieniowego powoływała się na okoliczność, iż inwestycja w istotny sposób wpływa na możliwość zagospodarowania jej działki. W istocie powoływała się ona na ingerencję w jej prawo własności, w jego aspekt "korzystania z rzeczy". Jest to okoliczność mogąca uzasadniać istnienie interesu prawnego z art. 28 kpa. Kolegium w ogóle nie odniosło się do tych okoliczności przyjmując zupełnie dowolnie, iż skarżącej nie przysługuje w tym postępowaniu przymiot strony. Tym samym za przedwczesny uznać należy pogląd organu o braku podstaw wznowienia i zastosowanie przez ten organ przepisu art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Podnoszone w skardze merytoryczne zarzuty kwestionujące prawidłowość decyzji Kolegium z dnia [...].06.2005r. nie mogły być przez Sąd rozpatrzone, bowiem podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa i stwierdzenie przez organ braku podstaw z art. 145 § 1 kpa do wznowienia postępowania. Zajęcie stanowiska przez Sąd w kwestiach innych niż te, które stanowiły podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Kolegium z dnia [...].10.2005r. wydane zostały z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowi to podstawę do uchylenia obu przywołanych decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien ustalić kwestię obszaru oddziaływania i na tej podstawie kategorycznie ustalić, kto ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe, zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało uchylić. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu art. 200 ustawy, zaś o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 ustawy. /-/ E. Brychcy /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik kk